In de komende Omgevingswet wordt het omgevingsplan zonder twijfel het belangrijkste instrument voor de gemeentebesturen. Maar ook het instrument van de omgevingsvisie zal een belangrijke rol gaan vervullen in het gemeentelijke omgevingsbeleid. Ten minste als de gemeentebesturen zo’n visie gaan vaststellen.
In de komende Omgevingswet wordt het omgevingsplan zonder twijfel het belangrijkste instrument voor de gemeentebesturen. Maar ook het instrument van de omgevingsvisie zal een belangrijke rol gaan vervullen in het gemeentelijke omgevingsbeleid. Ten minste als de gemeentebesturen zon visie gaan vaststellen. Want in het thans voorliggende wetsvoorstel is de vaststelling van zon visie niet verplicht. Er pleit veel voor om de gemeentebesturen te adviseren toch maar zon visie vast te stellen. Want hoe kun je nu op verantwoorde wijze aan de wettelijke verplichting voldoen om een gebiedsdekkend en samenhangend omgevingsplan vast te stellen als daar niet een visie achter ligt over hoe het gemeentebestuur bepaalde ontwikkelingen in het fysieke domein wil stimuleren, toelaten of juist wil weren? Zelfs als je als gemeente een louter beherende rol wil spelen maar wie wil dat? is het gewenst zo niet noodzakelijk om aan de burgers uit te leggen waarom het bestuur wil volstaan met het conserveren van wat er is.
In deze bijdrage zal ik vooral aandacht besteden aan het instrument van de omgevingsvisie. Wat zijn de kenmerken van zon visie en waarin verschilt ze van het omgevingsplan? Wat zijn mogelijke argumenten vóór het maken van een omgevingsvisie en wat pleit ertegen? Hoe is de mogelijke relatie tussen de visie en het plan? Kan nu al met de nieuwe instrumenten worden gewerkt?
Twee kerninstrumenten van de Omgevingswet
De omgevingsvisie is met het omgevingsplan een van de zes kerninstrumenten uit de Omgevingswet. Het betreft een integrale visie waarin de strategische hoofdbeleidskeuzen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn zijn opgenomen.
[1]
Het is een laagdynamisch instrument waarin het beleid voor de lange(re) termijn is opgenomen. Er geldt geen wettelijke bepaalde frequentie voor het vaststellen van een omgevingsvisie. De wettelijke regeling voor de omgevingsvisies is zeer summier: bevoegd orgaan is (voor gemeenten) de gemeenteraad, (voor de provincies) provinciale staten en (voor het Rijk) de minister van I&M in overeenstemming met zijn (haar) betrokken collegas. De Omgevingswet bepaalt dat de omgevingsvisie voor de overheden op alle drie de bestuursniveaus de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van het grondgebied bevat, alsmede de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid (art. 3.2). Voor Rijk en provincies is deze visie verplicht, voor de gemeente is het opstellen daarvan (nog) facultatief. Het is de vraag of tijdens de parlementaire behandeling van de Omgevingswet er niet alsnog voor gekozen wordt om ook voor de gemeentebesturen het opstellen van een Omgevingsvisie verplicht te stellen. Daar is wat mij betreft veel voor te zeggen.
[2]
De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk instrumenten dat het beleid voor de fysieke leefomgeving op strategisch niveau integraal beschrijft. Onder integraal moet worden verstaan dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving en ze dient meer te zijn dan een optelsom van de geldende beleidsvisies op deelterreinen zoals de ruimtelijke ordening, het verkeer en vervoer, het waterbeheer, het milieu- en natuurbeleid, etc. De verwachting is dat deze integratie van het beleid op de deelgebieden dwingt tot het maken van fundamentele beleidskeuzen voor de langere termijn. Het is bovendien de bedoeling dat de visie voor het gehele grondgebied van Rijk, provincie en (eventueel) gemeente geldt. De omgevingsvisie moet aldus een samenhangende beleidsmatige basis vormen voor de inzet van juridische, financiële of andere instrumenten ter realisering van de in de visie vastgelegde beleidsdoelstellingen en ze vormt dan ook de grondslag voor uitvoeringsprogrammas, uitvoeringsregelingen en andere besluiten. De omgevingsvisie heeft voor de gemeente, evenals voor de andere overheden, een zelfbindende werking: er kunnen geen verplichtingen voor burgers of voor andere bestuursorganen in worden opgenomen. Dat neemt echter niet weg dat er wel verwachtingen in kunnen worden gewekt voor burgers over de te voeren gemeentelijke koers, waar onder omstandigheden aanspraken aan ontleend kunnen worden. Voor de procedure geldt evenals voor het omgevingsplan, zie hierna de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 Awb. Om een goede omgevingsvisie te kunnen vaststellen lijkt goede burgerparticipatie overigens een must. Er is niet in de mogelijkheid van beroep bij een bestuursrechter tegen de vaststelling van de omgevingsvisie voorzien.
Het omgevingsplan daarentegen behoort, anders dan de naam suggereert, tot de categorie besluiten waarbij decentrale regels worden vastgesteld. Daarmee wordt het juridische karakter duidelijk aangeduid: evenals het bestemmingsplan, waarvan het omgevingsplan de opvolger is, heeft het omgevingsplan het rechtskarakter van een gemeentelijke verordening en er kunnen algemeen werkende, burgers bindende bepalingen in worden opgenomen. Behalve de burgers, bindt het verplicht vast te stellen! plan ook het bestuur en niet alleen het vaststellend bestuur (de gemeenteraad) maar ook het uitvoerende (burgemeester en wethouders). Denk wat dit laatste betreft aan de functie van het plan als toetsingskader voor de verlening van omgevingsvergunningen. Om aan te sluiten bij de benaming van het bestemmingsplan is gekozen voor de benaming van omgevingsplan, waar het dus in feite een verordening betreft. Dezelfde rechtsfiguur op provinciaal niveau draagt dan ook de naam van omgevingsverordening. Evenals bij de omgevingsvisie is de gemeenteraad het gemeentelijk bestuursorgaan dat het omgevingsplan, dat bij uitstek een operationeel karakter heeft, dient vast te stellen. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid voor delen van het omgevingsplan delegeren aan burgemeester en wethouders. Anders dan voor het bestemmingsplan, geldt voor het omgevingsplan niet de wettelijke verplichting tot herziening binnen een bepaalde termijn. Op de voorbereiding is de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de Awb (afd. 3.4) van toepassing, waarmee de betrokkenheid van belanghebbende bij de voorbereiding en vaststelling is verzekerd, al kan die worden aangevuld met uitvoerige(r) burgerparticipatie vooraf. Er is tegen het omgevingsplan anders dan bij de omgevingsvisie het geval is rechtstreeks beroep mogelijk bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan. Het is de bedoeling dat er (op termijn) alle locatie- en functiegebonden regels betreffende de fysieke leefomgeving in worden opgenomen. Dus bijvoorbeeld ook de regels ten aanzien van monumenten, erfgoed, welstand, terrassen, ligplaatsen, reclame etc. Waar de Wet ruimtelijke ordening spreekt van een goede ruimtelijke ordening als doel van het bestemmingsplan, is een evenwichtige toedeling van functies aan locaties het doel van het omgevingsplan. Uitgangpunt van de wet is dat er (op termijn) één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente geldt. Daardoor moet er een samenhangend ontwikkelingsbeeld voor de gemeente ontstaan en een overzichtelijk geheel en eenduidig beeld voor de burgers. De wet houdt echter de mogelijkheid open dat er meer omgevingsplannen worden vastgesteld, maar die moeten dan wel een samenhangend geheel vormen. Op termijn zouden dus zon 50.000 (!) bestaande bestemmingsplannen moeten worden omgebouwd tot ca. 400 omgevingsplannen.
[3]
Als de overeenkomsten en verschillen tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan op een rijtje worden gezet, ontstaat het volgende overzicht:
Voordelen van een gemeentelijke omgevingsvisie
Al is het vaststellen van een omgevingsvisie niet verplicht, er zijn ontegenzeglijk voordelen aan zon visie verbonden. Ik zet ze kort op een rijtje. Ook verwijs ik naar het artikel de acht voordelen voor gemeenten om( nu al) te beschikken over een omgevingsvisie, verschenen in de Tonnaer nieuwsbriefspecial die in augustus 2014 is verschenen.
De vaststelling van een omgevingsvisie stimuleert de ontwikkeling van een integraal omgevingsbeleid voor het gehele grondgebied van de gemeente.
Het versterkt een planmatig en eenduidig omgevingsbeleid.
Het brengt mogelijk strijdige of juist elkaar versterkende ontwikkelingen met elkaar in verband.
Het biedt de mogelijkheid voor de gemeente om haar eigen strategische sturingsfilosofie vast te leggen.
Het geeft richting aan toekomstige beslissingen in het omgevingsbeleid.
Het maakt eenduidige afstemming van het gemeentelijk beleid op het beleid van andere besturen en van het beleid van andere besturen op het gemeentelijk beleid beter mogelijk.
Het zorgt voor een discussie aan de voorkant van de beleidscyclus.
Het kan vermindering van bestuurslasten inhouden doordat het strategische beleid maar in één document wordt vastgelegd en aangepast.
Het leidt ertoe dat het strategische omgevingsbeleid herkenbaarder en inzichtelijker wordt voor de buitenwacht (o.m. burgers en bedrijven).
Het biedt een kader voor organische gebiedsontwikkeling.
Het biedt een goede gelegenheid tot de ontwikkeling van nieuwe vormen van burgerparticipatie.
Het biedt de noodzakelijke grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (die overigens zal opgaan in de Omgevingswet).
Het biedt een basis voor de vaststelling en motivering van omgevingsplannen en omgevingsprogrammas.
Mogelijke nadelen van een gemeentelijke omgevingsvisie
Er kunnen ook enkele nadelen aan de vaststelling van een omgevingsvisie kleven. Dat zijn de volgende.
Het opstellen van een omgevingsvisie is een forse klus die leidt tot vergroting van ambtelijke en bestuurlijke lasten, zeker als er nog geen ruimtelijke structuurvisie is vastgesteld.
Het leidt tot een extra procedure bovenop de diverse procedures die op basis van de nu nog sectorale regelingen gelden.
Er ontstaan mogelijke doublures naast andere strategische gemeentelijke visies.
Het beperkt de mogelijkheid van incrementeel (stapsgewijs te ontwikkelen) eigen beleid.
Het biedt andere besturen de mogelijkheid tot beleidsbeïnvloeding.
Vooral wat het laatste punt betreft kan de vraag worden gesteld of het een nadeel is dat de gemeente zich jegens andere besturen kwetsbaar maakt door haar beleid samenhangend en expliciet te maken. Beleidsbeïnvloeding van hogerhand kan bij een sectoraal of versnipperd ruimtelijke beleid immers thans ook. Dit nadeel lijkt niet op te wegen tegen het voordeel dat er duidelijkheid wordt geschapen voor andere besturen die hun beleid daar aldus op kunnen afstemmen. Het nadeel van een extra procedure wordt onder de Omgevingswet geringer waar de andere procedures, door integratie van wettelijke regelingen waarin die zijn opgenomen, ook geïntegreerd worden.
Hoe dan ook: een eerste oogopslag op het voorgaande maakt al aanstonds duidelijk dat er meer voor- dan nadelen aan het opstellen van een omgevingsvisie zijn verbonden, ook al zouden er verschillende gewichten aan de diverse argumenten zoals aan het eerste van de vijf bovengenoemde worden toegekend.
Toch maar doen! Omgevingsvisie Light?
Als men zich realiseert dat in het omgevingsplan alle locatie- en functiegebonden regels betreffende de fysieke leefomgeving dienen te worden opgenomen en dat het de bedoeling is dat er op termijn één omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente dient te worden vastgesteld, of meer plannen die onderling op elkaar zijn afgestemd, dan is de stelling niet te gewaagd dat het maken van een goed omgevingsplan niet mogelijk is als er geen duidelijke, gemeentebrede over-all-visie aan ten grondslag ligt. Zeker als men bedenkt dat er een samenhangend ontwikkelingsbeeld voor de gehele gemeente in het plan moet worden opgenomen. Een goed omgevingsplan vereist dus een goede omgevingsvisie!
Dat hoeft nog niet te betekenen dat er een zware procedure moet worden gevolgd, waarbij eerst veel (ambtelijke en bestuurlijke) energie in een al dan niet omvangrijke visie gestoken moet worden, voordat aan een omgevingsplan gewerkt kan worden. Gedacht kan worden aan het opstellen van een omgevingsvisie light in samenhang met het maken van een omgevingsplan. Veel energie die toch gestoken dient te worden in het maken van een verplicht! omgevingsplan, kan worden benut om in samenhang daarmee te werken aan een omgevingsvisie, ook al gaat die noodzakelijkerwijs aan het plan vooraf. Van belang daarbij is dat zowel de omgevingsvisie als het omgevingsplan door de gemeenteraad moeten worden vastgesteld en dat op de vaststelling van de beide documenten de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing is Zoals gezegd verdient het aanbeveling om daar niet mee te volstaan en verdergaande betrokkenheid van de burgers bij de totstandkoming van visie en plan te bewerkstelligen.
Zo zou bij de voorbereiding van het omgevingsplan een intensieve en goed gecoördineerde burgerparticipatie georganiseerd kunnen (en eigenlijk ook moeten) worden, waarbij uit het veld de opvattingen worden gehaald die gebruikt worden voor de invulling van het omgevingsplan. Daarbij kan worden uitgegaan van de aanwezige feitelijke of normatieve gebiedswaarden die ter discussie kunnen worden gesteld. Immers begint op dit punt geen enkele discussie geheel blanco. Mogelijk kunnen dergelijke opvattingen gebiedsgewijs in die discussie worden ingebracht. Maar ook kunnen dergelijke opvattingen ten aanzien van deelaspecten van het beid zoals ten aanzien van recreatie en toerisme, verkeer en vervoer, monumentenzorg en archeologie etc., al dan niet gefaseerd, worden geïntegreerd in het ruimtelijke beleid.
Iteratief proces
Interessant kan een aanpak zijn waarbij uit concrete gebieds- of sectoraal gerichte maatschappelijke opvattingen van onderop algemene beleidslijnen worden gedestilleerd. Dergelijke opvattingen kunnen dan op een hoger abstractieniveau met elkaar in een visie worden verbonden. In een iteratief proces worden dergelijke abstracte beleidslijnen vervolgens weer vertaald in concrete, samenhangende uitspraken voor de inhoud van het omgevingsplan. Ook de omgekeerde weg is denkbaar en kan onder omstandigheden aangewezen zijn: het gaat dan om algemene, integrale, sectorale of gebiedsgerichte beleidsuitgangspunten die van bovenaf en vooraf ter discussie worden gesteld en die vervolgens via een maatschappelijke vertaling leiden tot concrete beleidsuitspraken. Van belang bij dit alles is dat in de geest van de nieuwe wet niet de doelstelling voorop staat om te komen tot regelgeving, maar tot het doen van normatieve beleidsuitspraken waarvan de regels van het plan slechts de uitvoeringinstrumenten vormen.
Integraal gemeentelijk omgevingsbeleid ontwikkelt zich, als gekozen wordt voor een iteratieve aanpak, stapsgewijze en slaat neer in een gebiedsomvattend omgevingsplan onder de paraplu van een overkoepelende omgevingsvisie. Omgevingsplan en omgevingsvisie komen dan beide tot stand als elementen van een omvattend beleidsverhaal, waarbij de burgerparticipatie een belangrijke en mogelijk narratieve functie heeft. De komende Omgevingswet biedt een mooie uitdaging om praktijkervaring op te doen, niet alleen met nieuwe vormen van burgerparticipatie, maar ook met een beleidsinvulling die, wat betreft de ontwikkelingsgerichte onderdelen, een meer uitdagende of uitnodigende dan sturende functie heeft.
Voordelen behouden en nadelen beperken
Aldus zouden de voordelen van een omgevingsvisie behouden kunnen worden terwijl tegelijk de geschetste nadelen kunnen worden voorkomen of beperkt.
Wat betreft het behouden van de voordelen van de omgevingsvisie kan worden opgemerkt dat bij een dergelijke benadering, waarbij dus de omgevingsvisie als kop op het omgevingsplan wordt gezet:
de beleidsintegratie in het omgevingsplan wordt bevorderd
planmatig beleid wordt versterkt
een stevige algemene beleidsbasis aan het plan ten grondslag wordt gelegd waarvan het omgevingsplan de uitwerking vormt
meer richting wordt gegeven aan het beleid in het omgevingsplan
afstemming van het plan op het beleid van andere overheden beter mogelijk is
vermindering van bestuurslasten wordt gerealiseerd
het strategische beleid dat aan het omgevingsplan ten grondslag ligt voor de buitenwacht beter duidelijk is
een kader wordt geschapen voor organische gebiedsontwikkeling of voor uitnodigingsplanologie in het omgevingsplan
nieuwe vormen van burgerparticipatie bij de ontwikkeling van het omgevingsplan kunnen worden versterkt.
De geschetste nadelen zijn aldus te voorkomen:
bij integratie van plan en visie in één document is er een procedure minder nodig
ambtelijke en bestuurlijke lasten bij het maken van een omgevingsvisie light kunnen worden beperkt
doublures met andere visies kunnen, door een scherpere afbakening ingegeven door de welgekozen regels van het omgevingsplan, worden voorkomen
door een duidelijke relatie tussen visie en plan als onderdelen van een samenhangend beleidsdocument, kan het karakter van het plan als operationeel beleidsinstrument pregnanter tot uitdrukking komen
beïnvloedingsmogelijkheden door en van andere besturen kunnen via het omgevingsplan worden gekanaliseerd.
Nu al aan de slag
Naar verwachting zal het nog tot 2018 duren voordat de Omgevingswet in vol ornaat in werking treedt. Al zal de wettekst volgens planning van het Ministerie van I&M mogelijk al in 2016 gepubliceerd worden, in 2018 is de publicatie van de waarschijnlijk omvangrijke invoerings- en uitvoeringswetgeving en regelgeving en de start van de implementatie voorzien.
[4]
Er hoeft niet tot 2018 en zelfs niet tot 2016 gewacht te worden met de uitvoeringsactiviteiten. Zoals bekend, zijn er in het project Nu al eenvoudig beter al tal van gemeenten volop bezig om, al dan niet met toepassing van de Crisis- en herstelwet, te experimenteren met de toepassing van de diverse instrumenten uit de wet. Die mogelijkheid geldt zeker ook voor de omgevingsvisie en het omgevingsplan. Met de omgevingsvisie kan er nu al worden gestart zonder dat dit moet gebeuren onder de vlag van de Crisis- en herstelwet. Er is immers niets op tegen om de bestaande beleidsdocumenten op het terrein van de fysieke leefomgeving nu al te integreren tot een omvattend beleidsstuk. Dat zou desnoods kunnen plaatsvinden in de vorm van een ruimtelijke structuurvisie-plus. Daarbij kan er al volop gebruik worden gemaakt van de diverse in omloop zijnde begeleidingsdocumenten of van opgedane ervaringen waarbij van actieve burgerparticipatie sprake is of was. Intussen kan er al worden voorgesorteerd op het maken van een omgevingsplan als uitvoeringsinstrument van de omgevingsvisie. Vanaf het komend jaar zal het immers naar verwachting nog slechts drie jaar duren voordat het stelsel als geheel in werking zal treden, en die tijd wordt steeds korter! De tijd kan nu al worden gebruikt om er alvast mee aan de slag te gaan, zodat tegen de tijd dat wet in werking treedt al het nodige voorwerk is gedaan.
Men dient zich goed te realiseren dat het maken van een omgevingsplan zoals bedoeld in de Omgevingswet geen sinecure is. Immers moeten de bestemmingsplannen (en beheersverordeningen) worden samengesmeed tot een samenhangend geheel. Dat hoeft nog niet voor het gehele grondgebied te gelden sommige gemeenten kennen meer dan honderd bestemmingsplannen! maar zal op termijn tot moeten leiden tot één plan dat uit deelplannen kan bestaan. Daarnaast zullen de (overige) verordeningen op het terrein van de fysieke leefomgeving en dat zijn er in de meeste gemeenten tientallen! tot een logisch samenhangend geheel moeten omgevormd. Dat kan in samenhang met het integreren van de bestemmingsplannen, maar zal waarschijnlijk beter als afzonderlijke actie kunnen gebeuren. Om vervolgens via macro-integratie met de geïntegreerde bestemmingsplannen (en beheersverordeningen) tot één samenhangende regeling te worden vormgegeven.
De tijd begint te dringen!
Het zal zelf een hele toer zijn om dat alles in drie jaar te voltooien. En dan heb ik het nog niet over een eventueel simultaan daarmee te ontwikkelen of daaraan voorafgaand vast te stellen omgevingsvisie, al dan niet als kop op het omgevingsplan. Het lijkt om diverse redenen ongewenst dat zich hier een ontwikkeling voordoet die we hebben gezien bij de ontwikkeling van bestemmingsplannen waar soms jaren na datum nog gewerkt werd met sterk verouderde, onduidelijke en weinig adequate uitbreidingsplannen. In het huidige tijdsgewricht, waarin de maatschappij zich snel ontwikkelt wordt dat eenvoudigweg van de overheid niet meer geaccepteerd, mede gelet op de algemene erkenning van nut en noodzaak van de nieuwe wettelijke regeling.
Nu al voortvarend aan het werk gaan dus en niet te veel tijd verdoen met het traditioneel werken aan individuele plannen die over drie jaar alweer opnieuw in breder verband aangepakt moeten worden. Die tijd en energie kan nu al nuttiger worden besteed!
#
[1] Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet), Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3 (Memorie van Toelichting) Algemeen Deel, p. 114.
#
[2] Zie mijn argumenten daarvoor in het Tijdschrift voor Omgevingsrecht, september 2012 nr. 2, Omgevingswet: gemiste of benutte kansen?, p. 36-37.
#
[3] Per 1 januari 2015 zal Nederland 393 gemeenten tellen.
#
[4] Brief Minister van Infrastructuur en Milieu van 1 oktober 2014 Planning regelgeving stelselherziening Omgevingswet, kenmerk IENM/BSK-2014/214085, p. 7.
Gerelateerde info:
