Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

Gemeentelijk juridisch instrumentarium voor een gezonde voedselomgeving

Overgewicht en obesitas vormen een groeiend probleem voor de volksgezondheid. Met name in de grote steden stijgt het percentage van mensen met overgewicht. Uit onderzoek blijkt dat de inrichting van de leefomgeving hier een belangrijke oorzaak van is, waar in grote mate ongezond voedsel beschikbaar is. Op basis van internationale en nationale doelen zetten gemeenten zich actief in om overgewicht terug te dringen. Het juridisch instrumentarium van gemeenten lijkt echter tekort te schieten, voornamelijk voor wat betreft het reguleren van de (on)gezonde voedselomgeving. Deze bijdrage onderzoekt de juridische knelpunten bij gemeentelijke regulering van de voedselomgeving en doet aanbevelingen om gemeenten meer juridische handvatten te geven.(1)

25 mei 2021

Dit artikel is geschreven door Richard Neerhof , Anita Nijboer en Marjolein Visser

De inrichting van de leefomgeving heeft invloed op hoe gezond je bent en hoe gezond je leeft. De gemiddelde Nederlander leeft in een “obesogene leefomgeving” waar ongezond voedsel constant beschikbaar is, relatief goedkoop is en waarvoor veelvuldig reclame wordt gemaakt.(2) De obesogene leefomgeving wordt als belangrijke oorzaak genoemd van de landelijke toename in overgewicht en obesitas.(3) In zo’n omgeving is het lastig om de verleidingen te weerstaan en de keuze voor gezond voedsel te maken. (4)

Vanwege hun centrale positie in het vormgeven van de fysieke leefomgeving, willen gemeenten een rol spelen bij het terugdringen van de obesogene voedselomgeving.(5) Het liefst zouden zij de mogelijkheid hebben om op bepaalde locaties aanbieders van ongezond voedsel te weren. De vraag is of en zo ja in hoeverre dit mogelijk is onder huidig en toekomstig recht. Is het juridisch instrumentarium van gemeenten toereikend voor het reguleren/ terugdringen van verkooppunten voor ongezonde voeding?

Reguleren van de voedselomgeving

Bestemmingsplan

De Wet ruimtelijke ordening biedt niet de mogelijkheid om via het bestemmingsplan het aanbod van ongezond voedsel in (delen van) een gemeente te weren enkel en alleen vanwege de schadelijke effecten van consumptie van dat voedsel op de volksgezondheid.

Het is uitsluitend mogelijk om aanbod van ongezond voedsel via het instrument van het bestemmingsplan tegen te gaan als daar ruimtelijk relevante argumenten aan ten grondslag liggen. Concreet betekent dit dat een specifieke detailhandels- of horeca-activiteit (zoals een snackbar) in een bestemmingsplan kan worden tegenhouden, als zij specifieke gevolgen heeft voor leef- en woonklimaat (of andere ruimtelijke effecten) in de omgeving die een andere specifieke detailhandels- of horeca-activiteit niet zou hebben. Dat is bijvoorbeeld het geval als de snackbar, mede door het publiek dat er op af komt, een belasting op het woon- en leefklimaat te weeg brengt – hinder, geluidoverlast, afval – die door een ander type activiteit, bijvoorbeeld een hotel, niet zou worden veroorzaakt.

Standplaats- of ventvergunning

Bij straathandel, venten en markthandel worden eveneens vaak ongezonde voedselwaren aangeboden. Weigeringsgronden voor een standplaats- of ventvergunning die we in gemeentelijke autonome verordeningen aantreffen zijn gronden als het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, de veiligheid van het verkeer, orde verstorend gedrag van de ondernemer of strijd met het bestemmingsplan. Als dergelijke gronden aan de orde zijn, kan een vergunning worden geweigerd. Als (volks)gezondheid als grond voor weigering van een standplaatsvergunning in een gemeentelijke verordening is opgenomen, kan de vergunning worden geweigerd vanwege locatiegebonden gezondheidseffecten van exploitatie van de standplaats – overlast, afval en dergelijke –, maar niet enkel vanwege de gezondheidseffecten van consumptie van de waren die vanaf de standplaats worden verhandeld.

Horecaexploitatievergunning

Verder zouden ook een horecaexploitatievergunning die in een gemeentelijke verordening verplicht kan zijn gesteld voor een horecabedrijf kunnen worden geweigerd als een van de weigeringsgronden zich voordoen. Weigeringsgronden voor een horecaexploitatievergunning die in gemeentelijke autonome verordeningen worden aangetroffen zijn gronden als het op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloeden van de openbare orde, veiligheid of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf door de aanwezigheid van dit bedrijf, strijd met het bestemmingsplan of slecht levensgedrag van de leidinggevende. Ook kan de vergunning dus niet enkel vanwege de ongezondheid van consumptie van de waren worden geweigerd.

Onder huidig recht zijn voor gemeenten dus niet veel mogelijkheden om aanbieders van ongezonde voeding vanuit gezondheidsoogpunt te reguleren. Wordt dit anders onder de Omgevingswet?

Gemeentelijke instrumenten onder de Omgevingswet

Gezondheid en het zorgen voor een gezonde leefomgeving zijn belangrijke doelstellingen van de Omgevingswet. Regulering ter zake zal vooral plaatsvinden via het omgevingsplan en de omgevingsvergunning.

Het omgevingsplan vervangt de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de Wro. Ook regels uit gemeentelijke verordeningen worden in het omgevingsplan geïntegreerd voor zover deze betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Met ‘fysieke leefomgeving’ worden onder andere bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem en lucht bedoeld. Het omgevingsplan reguleert activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Bij gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan worden gedacht aan overstromingen, of de gevolgen voor de mens van geluidsoverlast (slapeloosheid).(6)

De omgevingsvergunning is een instrument voor de toetsing vooraf van bepaalde activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De toetsing blijft beperkt tot aspecten die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor de vergunning is ingesteld (specialiteitsbeginsel). De omgevingsvergunning is vergelijkbaar met de huidige omgevingsvergunning onder de Wabo. (7)

Hoewel gezondheid en het bereiken en in standhouden van een gezonde fysieke leefomgeving één van de doelstellingen van de wet is, lijkt het weren van een aanbieder van ongezond voedsel in een omgevingsplan of via (weigeren van) een omgevingsvergunning vanwege het creëren van een gezonde voedselomgeving niet mogelijk onder de Omgevingswet. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat regels die te maken hebben met het bereiken en in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving gericht zijn op de menselijke gezondheid, voor zover deze wordt beïnvloed door het leefmilieu, zoals lucht, water, bodem, natuur en/of de activiteiten die deze elementen (kunnen) aantasten. Het gaat om fysieke veiligheid en om bescherming tegen schadelijke milieueffecten.(8) Geschiktheid van aangeboden voedsel voor consumptie gelet op gezondheid valt niet onder ‘fysieke leefomgeving’ als bedoeld in de Omgevingswet.(9) Een gemeentebestuur mag hierover in een omgevingsplan of -vergunning dan ook geen regels stellen.

Er is dan ook niet beoogd met de Omgevingswet op dit punt een andere bevoegdheid of een uitbreiding van bevoegdheden te scheppen,. Uit alle voorbeelden die in de wetsgeschiedenis worden genoemd, wordt zichtbaar dat het bevorderen van de gezondheid onder de Omgevingswet met name dient te gebeuren door het weren van schadelijke milieu-invloeden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid de gezondheid positief te stimuleren door een groene omgeving te creëren, met parken en wandel- en fietspaden. (10)

De conclusie is dat ook de Omgevingswet het niet mogelijk maakt om een aanbieder van ongezond voedsel te weren vanwege de verkoop van ongezonde voeding, omdat dit niet in voldoende rechtstreeks verband staat met de fysieke leefomgeving en omdat dit geen onderdeel van het onderwerp gezondheid is dat met deze wet wordt geregeld.

Knelpunten en oplossingsrichtingen voor nieuwe regelgeving

Om specifiek het aanbod van ongezond voedsel in delen van een gemeente te kunnen weren vanuit uitsluitend het oogpunt van volksgezondheid zouden wetswijzigingen nodig zijn.

Zo zou bijvoorbeeld in de Warenwet kunnen worden opgenomen dat gemeenten in bepaalde gebieden de verkoop van bepaalde ongezonde producten mogen verbieden. In de Warenwet moet dan wel een duidelijke definitie worden gegeven van wat ongezonde producten precies zijn. Op dit moment is zo’n definitie niet in de Warenwet opgenomen. Vraag is echter of dergelijke beperkingen van het aanbod of verkoop van ongezond voedsel via gemeentelijke instrumenten dient plaats te vinden, of (meer algemeen en rechtstreeks) via de Warenwet.

Een andere mogelijkheid zou kunnen zijn dat in de Omgevingswet wordt opgenomen dat onder fysieke leefomgeving ook dergelijke gezondheidsaspecten kunnen worden geschaard, zodat voor een gemeente de mogelijkheid bestaat om vanuit het oogpunt van gezondheid ongezonde voedselaanbieders op bepaalde plekken te weren. In dat geval dienen in de Omgevingswet definitiebepalingen op een duidelijke wijze te worden opgenomen c.q verruimd (waaronder in het bijzonder art. 1.2 Omgevingswet).

Voetnoten

1)Deze bijdrage is gebaseerd op het in opdracht van de gemeenten Amsterdam, Ede, Rotterdam en Utrecht uitgevoerde onderzoek dat zijn weerslag heeft gekregen in het rapport: H. van Kolfschooten, R. Neerhof, A. Nijboer, A. de Ruijter en M. Visser, Juridisch instrumentarium voor een gezonde voedselomgeving in de stad, UvA FdR Publiekrecht, Amsterdam 2020; https://pure.uva.nl/ws/files/54132092/Juridisch_instrumentarium_voor_een_gezonde_voedselomgeving_in_de_stad.pdf
2)Voedingscentrum, Invloed Fysieke Omgeving Op Eetgedrag; https://www.voedingscentrum.nl/encyclopedie/invloed-omgeving-op-eetgedrag.aspx.
3)RIVM, Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2018: Een Gezond Vooruitzicht, Bilthoven, 2018.
4)Wereld Kanker Onderzoek Fonds, ‘Omgeving nodigt uit tot meer eten’, <https://www.wkof.nl/nl/kanker-voorkomen/professionals/eerdere-edities-kankerpreventienieuws/omgeving-nodigt-uit-tot-meer>.
5)Zo proberen sommige gemeenten fastfood verkooppunten terug te dringen, wil de gemeente Amsterdam snackbars bij scholen tegengaan: ‘Wethouder Kukenheim wil snackbars rondom scholen weren’, Parool 13 juli 2019 en riepen de wethouders van de grote steden de overheid op haar verantwoordelijkheid te nemen en een suikertaks in te voeren: ‘Wethouders grote steden: tijd voor een suikertaks op frisdrank’, NRC 11 december 2019.
6)TK 2013-2014, 33 962 nr. 23 p. 55
7)TK 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 53.
8)TK 2013-2014, 33 962 nr. 23 p. 62.
9)Zie ook TK 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 60.
10)Zie ook F.P.C.L. Tonnaer, ‘Gezondheidsaspecten in het omgevingsplan’, BR 2020/80.

Artikel delen

Reacties

Laat een reactie achter

U moet ingelogd zijn om een reactie te plaatsen.