Nadat het Chw bestemmingsplan Binckhorst al eerder de eindstreep (AbRvs 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2649) had gehaald, ontstond er over de omgevingsvergunning voor de bouw van een woontoren op het voormalige KPN-terrein aan het Maanplein in Den Haag opnieuw discussie over de aanvaardbaarheid van open normen in het bestemmingsplan. Bij het verlenen van de vergunning paste het college regels over hoogbouw toe die verwezen naar een gemeentelijke beleidsregel. Eerder vond de rechtbank Den Haag deze planregel onvoldoende rechtszeker. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3380 geoordeeld dat de vergunning in stand kan blijven.
Nadat het Chw bestemmingsplan Binckhorst al eerder de eindstreep (AbRvs 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2649) had gehaald, ontstond er over de omgevingsvergunning voor de bouw van een woontoren op het voormalige KPN-terrein aan het Maanplein in Den Haag opnieuw discussie over de aanvaardbaarheid van open normen in het bestemmingsplan. Bij het verlenen van de vergunning paste het collegeregels over hoogbouw toe die verwezen naar een gemeentelijke beleidsregel. Eerder vond de rechtbank Den Haag deze planregel onvoldoende rechtszeker. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3380 geoordeeld dat de vergunning in stand kan blijven.
De uitspraak is interessant omdat hierin ook een eindoordeel wordt gegeven over delen uit de conclusie van de AG Nijmeijer (5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1367) over de toepassing van het evidentiecriterium. De AG was van mening dat als een planologische beleidsregel fungeert als verlengde normstelling ten opzichte van de planregel, een toetsingsmaatstaf gerechtvaardigd is die gelijk is aan de rechterlijke toetsing van een planregel en dus een indringender toets geëigend is. De Afdeling volgt de AG niet op dit punt. De belangrijkste overwegingen zijn te lezen vanaf rechtsoverweging 6.1 van deze uitspraak. Hieronder een aantal opvallende punten.
De Afdeling volgt de AG in de analyse dat feitelijke ontwikkelingen van na de vaststelling van het plan een gevolg zijn van de globaliteit van de planregels. Die geven geen aanleiding om het evidentiecriterium niet langer of in een gewijzigde vorm toe te passen bij de exceptieve beoordeling van planregels met een open norm of een open norm met een dynamische verwijzing naar planologische beleidsregels. Dat een planregel met een open norm minder rechtszekerheid biedt naarmate deze een globalere inhoud heeft, is inherent aan het systeem van de Wro, zeker daar waar sprake is van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. De Wro laat de gemeenteraad welbewust discretionaire ruimte om de inhoud van een planregel te bepalen. Tot die discretionaire ruimte behoort de mogelijkheid om te kiezen voor een uiteenlopende mate van detaillering van planregels.
Vervolgens legt de Afdeling aan de hand van één van de criteria uit de Belvédèreuitspraak uit hoe moet worden beoordeeld of een planregel met een open norm voldoende concreet en objectief is begrensd. De Afdeling legt uit hoe het criterium: “de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden, waarop de open norm en, in samenhang daarmee, de beleidsregel, zien,” moet worden uitgelegd. De Afdeling doet daarmee op het onderwerp waarover een beleidsregel op grond van de planregel mag gaan, en op de ruimte die in de planregel wordt gelaten voor een nadere invulling in die beleidsregel, maar niet op de inhoudelijke invulling die daar in de beleidsregel concreet aan is gegeven. De planregel moet op zichzelf worden beschouwd.
De AG heeft bepleit dat het evidentiecriterium niet langer toe te passen bij de toetsing van een planregel met een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel, waarbij die beleidsregel pas ná vaststelling van het plan is bekendgemaakt, of ná vaststelling van het plan is gewijzigd (een posterieure beleidsregel). Die beleidsregel is immers niet betrokken bij de rechterlijke toetsing van het bestemmingsplan.
De Afdeling acht om meerdere redenen de inhoud van de beleidsregel niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoe indringend een planregel exceptief moet worden getoetst en ziet daarom geen aanleiding het evidentiecriterium los te laten: “Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van zo’n planregel speelt juist een rol dat de beleidsregel waarnaar een planregel verwijst kan veranderen, zonder dat daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen openstaan, zodat de planregel in zoverre geen uitputtende regeling is. Het is inherent aan het systeem van de Wro dat een planregel met een open norm minder rechtszekerheid biedt naarmate deze een globalere inhoud heeft. De mate van globaliteit wordt door de planregel zelf bepaald. De inhoud en in het verlengde daarvan de rechtmatigheid van een planregel kan daarom niet afhangen van – of veranderen door – de wijze waarop daar in het beleid nadere invulling aan is of wordt gegeven. De Afdeling voegt hieraan toe dat een beleidsregel, los van de planregel waarop deze is gebaseerd, exceptief door de rechter kan worden getoetst wanneer daar toepassing aan is gegeven bij een aangevochten besluit. Daarbij kan onder meer aan de orde komen of de inhoud van de beleidsregel zich in zoverre verdraagt met de planregel(s) waarop de beleidsregel is gebaseerd. De toetsing van een planregel in een beroep tegen een bestemmingsplan, en de exceptieve toetsing van beleid bij een besluit waarin toepassing aan dat beleid is gegeven, staan los van elkaar. Daarom acht de Afdeling de inhoud van de beleidsregel dan ook niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoe indringend een planregel exceptief moet worden getoetst.”
Dan terug naar de planregels uit Binckhorst die aan de hand van het evidentiecriterium worden beoordeeld, ook al zijn de Beleidsregels Omgevingsplan Binckhorst na de vaststelling van het bestemmingsplan op onderdelen gewijzigd. Dat de aangevochten planregel geen volledige duidelijkheid biedt over de minimale en maximale bouwhoogte, maakt niet dat deze planregel evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. Dit is een rechtstreeks gevolg van de keuze van de raad van Den Haag om planregels met een dynamische verwijzing naar beleidsregels te stellen. Zoals hiervoor is overwogen, is dat de raad in beginsel toegestaan. De planregel bevat, naast de verwijzing naar beleidsregels, een bandbreedte van de toegestane bouwhoogte van nieuwe bebouwing van minimaal 8 m en maximaal 70 m.
De planregel die inhoud dat hoogbouw zorgvuldig moet worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid is te abstract. Omdat niet duidelijk is over welk facet of welke facetten van een goede ruimtelijke ordening het gaat, zoals bijvoorbeeld bouwmassa, positionering en/of materiaalgebruik. Deze planregel is onvoldoende concreet en objectief begrensd en evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de planregel dus geen geldige grondslag biedt om aan de hand van het Haagse hoogbouwbeleid te toetsen of een aanvraag om omgevingsvergunning in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
