Erg opletten bij beheersverordeningen!

De beheersverordening

De beheersverordening is een alternatief voor een bestemmingsplan en bedacht om gemeenten naast het bestemmingsplan een instrument te geven om voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden verwacht, het gebruik van de gronden overeenkomstig het bestaande gebruik te regelen. Een beheersverordening beschermt de bestaande situatie zonder dat de gemeente daarvoor een relatief duur bestemmingsplan hoeft vast te stellen. Tegen de vaststelling van een beheersverordening staat geen rechtsbescherming open. Bovendien worden aan de inhoud van een beheersverordening heel weinig eisen gesteld. Dit maakt dat de procedure voor een beheersverordening een stuk eenvoudiger en sneller verloopt dan de procedure bij een bestemmingsplan.

Bestaand gebruik

De beheersverordening legt het bestaand gebruik vast. Er moeten twee vormen van bestaand gebruik worden onderscheiden. Dat zijn in de eerste plaats de gebruiksmogelijkheden en bouwmogelijkheden zoals die waren toegestaan op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan. In de tweede plaats kan het gaan om het feitelijk bestaand gebruik; het gebruik van gronden zoals dat feitelijk aanwezig is op het moment dat de beheersverordening wordt vastgesteld. Voor beide vormen geldt dat de beheersverordening het bestaand gebruik niet mag wijzigen.

Onverbindendheid beheersverordening

Hiervoor gaf ik al aan dat tegen een beheersverordening geen rechtsbescherming open staat. Burgers en ondernemers kunnen de beheersverordening dus niet rechtstreeks laten toetsen door de rechter. Wat nu als een beheersverordening het bestaand gebruik wel wijzigt? Het is mogelijk om in beroep tegen een besluit dat is genomen op basis van een bepaling in de beheersverordening die bepaling door de rechter te laten toetsen. Als bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor de bouw van een nieuwe stal wordt geweigerd wegens strijd met de beheersverordening, kan de aanvrager in beroep bij de rechter aanvoeren dat de omgevingsvergunning ten onrechte is geweigerd en niet getoetst mag worden aan de beheersverordening omdat die het bestaande gebruik heeft gewijzigd. Is dat inderdaad het geval, dan kan de rechter de (bepaling uit) de beheersverordening onverbindend verklaren. Een (deels) onverbindend verklaarde beheersverordening kan de aanvrager niet meer tegen worden geworpen.

Wat is het planologisch regime na onverbindendverklaring van de beheersverordening?

De vraag is vervolgens welke planologische regels gelden in het geval dat een beheersverordening (deels) onverbindend is verklaard. Ik ben van mening dat het in dat geval niet mogelijk is terug te vallen op het voorheen geldende bestemmingsplan. Dit is bevestigd door de rechtbank in Groningen waar onlangs deze vraag voorlag. Als een beheersverordening onverbindend is, gelden er dus naar mijn mening geen planologische regels. De Raad van State heeft in twee recente zaken echter geoordeeld dat het voorgaande bestemmingsplan geldt. De Raad van State motiveert dit oordeel echter niet of nauwelijks. Het is de vraag of de Raad van State aan deze rechtspraak blijft vasthouden. In de beroepsprocedures bij de Raad van State werd namelijk niet aangevoerd dat het voorgaande bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening is vervallen. De tijd zal leren wie gelijk heeft. Het wachten is dus op een principieel oordeel van de Raad van State.

Conclusie

Indien de gemeenteraad in een beheersverordening in strijd met de Wet ruimtelijke ordening de bestemming van gronden heeft gewijzigd, is de beheersverordening naar mijn mening (deels) onverbindend. Het gevolg daarvan zou volgens de Wet ruimtelijke ordening moeten zijn, dat er na de onverbindendverklaring voor het betrokken perceel geen planologische regels gelden. Voorlopig volgt de Raad van State dit standpunt niet. Hoe dan ook, is het bij een weigering van een vergunning raadzaam om na te gaan of de beheersverordening wel verbindend is.