Een voorkeursrecht op agrarisch blijvende grond. Bezint eer ge begint?

Opzet blog
Met deze blog proberen wij op basis van onze praktijkervaring en juridische kennis een bijdrage te leveren aan de gedachtevorming hierover.
We gaan daarbij in op:

• het of: de grondpolitieke vraag van het wel of niet invoeren van een voorkeursrecht voor agrarische grond en

• het hoe: stel dat in Den Haag wordt besloten tot invoering van een voorkeursrecht (ook) op gronden met een agrarische bestemming, op welke wijze kan dat dan juridisch vorm worden geven?

 
De verdere opbouw van deze blog is als volgt:

1. We beschrijven eerst de context van dit onderwerp: het realiseren van de transitie van het landelijk gebied. Die zal samen gaan met het op grote schaal veranderen van het huidige grondgebruik, waarvoor een gereedschapskist met grondbeleids-instrumenten beschikbaar is. 

2. Dan gaan we in op de grondpolitieke vraag van het wel of niet invoeren van een voorkeursrecht voor agrarische grond.

2.1 We beschrijven daartoe de geschiedenis en stand van zaken van het voorkeursrecht tot nu
       toe.
2.2 Vervolgens benoemen we een aantal aspecten die ons inziens meegewogen kunnen
       worden bij het besluit tot het wel of niet invoeren van een verruimd voorkeursrecht.
3.  Tenslotte beschrijven we, uitgaande van invoering, hoe het voorkeursrecht op agrarische
      grond vorm gegeven en toegepast zou kunnen worden.
 
1. Het realiseren van de transitie van het landelijk gebied
Het Rijk is voornemens de regie te nemen bij een gecombineerde aanpak van de opgaven voor water, natuur, stikstof en klimaat. Daarvoor is het Nationaal Programma Landelijk Gebied opgesteld, dat ziet op het samen met provincies, waterschappen, gemeenten en maatschappelijk partijen feitelijk en tijdig (voor 2030) voldoen aan de gestelde doelen.
Op dit moment werken de provincies aan het voor 1 juli 2023 aanbieden aan het Rijk van uitvoeringsplannen voor de verschillende provinciale gebieden.
Als rode draad kan daarbij worden onderkend dat het realiseren van die doelen gepaard zal gaan met het veranderen van het huidige grondgebruik.
 
Provincies zullen eerst het wat in beeld moeten brengen (Van welke grond moet het gebruik wijzigen?) en vervolgens het hoe (Hoe kan tijdig zorg worden gedragen voor het gewenste andere grondgebruik?). Dat ziet dus op veel meer dan alleen grondverwerving; dat kan bijvoorbeeld ook zijn het overeenkomen van een gebruikswijziging (bijvoorbeeld van agrarisch naar natuur) zonder eigendomsoverdracht in ruil voor een schadevergoeding.
Voor het tijdig wijzigen van bestaand grondgebruik beschikken de overheden over een gereedschapskist met grondbeleidsinstrumenten.
Daarbij zal natuurlijk eerst worden ingezet op het in onderling overleg met eigenaren en gebruikers vrijwillig tot overeenstemming komen. Bijvoorbeeld vrijwillig  over verkoop op basis van een marktconforme prijs (denk aan agrarische grond, in te zetten als ruilgrond), dan wel minnelijk over een wijziging van het gebruik onder het betalen van een schadevergoeding (bijvoorbeeld als de grond minder waard wordt door het overeenkomen van een kwalitatieve verplichting ter verzekering van een extensiever gebruik van de agrarische grond).
Als het dan niet lukt om (tijdig) tot overeenstemming te komen, kunnen de overige grondbeleidsinstrumenten worden ingezet, te weten:

• vestiging van een voorkeursrecht op grond die een andere dan agrarische bestemming zal krijgen (bijvoorbeeld die van natuur met agrarisch medegebruik);

• het opleggen van een gedoogplicht (bijvoorbeeld voor windmolens, kabels en leidingen);

• onteigening voor het realiseren van een andere dan agrarische bestemming (waardoor bijvoorbeeld het houden van vee met de bijbehorende stikstofuitstoot niet meer is toegestaan).

Dit betekent dat het door een overheid verwerven van grond met een blijvende agrarische bestemming alleen mogelijk is op vrijwillige basis, omdat zij niet beschikt over een instrument op basis waarvan zij de verwerving kan afdwingen (we laten hierbij de theoretische mogelijkheid van onteigening van grond met een ander dan agrarisch gebruik ten behoeve van agrarisch gebruik buiten beschouwing als zijnde niet realistisch).
 
2. De grondpolitieke vraag van het wel of niet invoeren van een voorkeursrecht voor agrarische grond

2.1 Geschiedenis en stand van zaken van het voorkeursrecht
Grondbeleid in de zin van “van wie is de grond en aan wie, de eigenaar of de overheid,  komt de eventuele niet-agrarische meerwaarde toe bij het wijzigen van de bestemming” speelt al heel lang een belangrijke rol in de politiek. Het heeft in 1958 (Wet vervreemding landbouwgronden), 1966 (Onteigeningswet en de Wet voorkeursrecht gemeenten) en 1977 (Onteigeningswet) zelfs mede geleid tot kabinetscrises[1].
We kunnen constateren dat er de afgelopen jaren een relatieve rust aan dit front heerst (of misschien beter, ook gezien het onderwerp van dit blog) heeft geheerst.
 
Uitgangspunt is - hetgeen maatschappelijk niet echt ter discussie staat - dat het eigendomsrecht een grondrecht is waarop in het algemeen belang inbreuk kan worden gemaakt. Daarover heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bepaald dat een inbreuk op het eigendomsrecht alleen is toegestaan indien aan een aantal vereisten is voldaan, te weten:

• een ontneming of regulering dient bij wet te zijn voorzien. Met andere woorden: een inbreuk op het eigendomsrecht dient een wettelijke basis te hebben;

• de beperking moet een legitiem doel dienen;

• er moet sprake zijn van een proportionele inbreuk (evenredigheidstoets).

Dit laatste houdt in dat een maatregel een “fair balance” moet garanderen tussen het algemene belang en het individuele belang van de eigenaar, waarbij de mate waarin aanspraak op een vergoeding kan worden gemaakt, van invloed is.
De uitkomst van de politieke discussie is verder dat een niet-agrarische meerwaarde op basis van het grondrecht eigendom toekomt aan de eigenaar, maar wel na aftrek van alle toe te rekenen kosten van de overheid.
Tijdens de regeerperiode van het kabinet Den Uyl (1973-1977) was de grondpolitiek onderwerp van een heftig maatschappelijk en politiek debat. Naast de Onteigeningswet (waar de discussie over de waardegrondslag voor de onteigeningsvergoeding - gebruikswaarde of verkeerswaarde - mede leidde tot de val van het kabinet) werden de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)  en de Wet Agrarisch Grondverkeer (WAG) in procedure gebracht.
 
Wet voorkeursrecht gemeenten
 
De Wvg is na uitgebreide discussies (want werd beschouwd als een ingrijpende inbreuk op het eigendomsrecht) in 1981 ingevoerd en heeft in de loop der jaren een steeds bredere reikwijdte gekregen: aanvankelijk gold de bevoegdheid slechts voor gronden in stadsvernieuwingsgebieden, vervolgens was zij enkel beschikbaar voor gemeenten met een bouwopgave, sinds 2004 kwam zij beschikbaar voor alle gemeenten en vanaf 1 juli 2008 ook voor provincies en het Rijk.
Daarbij is vestiging van een voorkeursrecht in alle gevallen slechts mogelijk op grond waarop een andere dan agrarische bestemming zal gaan gelden.
Op grond van deze wet kunnen gemeenten, provincies en het Rijk een voorkeursrecht van koop vestigen op gronden ten behoeve van een niet-agrarische bestemming, waarbij het huidige feitelijke gebruik afwijkt van die bestemming. Het voorkeursrecht was volgens de wetgever bedoeld om de betrokken overheid een sterkere positie op de grondmarkt te geven, de mogelijkheid te bieden om de regie te voeren over de ontwikkeling van het gebied waarin de aangewezen gronden gelegen zijn en om prijsopdrijving en grondspeculatie tegen te gaan.
 
Tijdens de parlementaire behandeling van het oorspronkelijke wetsvoorstel werd door enkele Kamerfracties het standpunt ingenomen dat een voorkeursrecht ook op agrarische gronden mogelijk zou moeten zijn. Met name de prijsontwikkeling van agrarische gronden zou verwerving door de overheid in verband met toewijzing van landbouwgronden noodzakelijk kunnen maken, aldus de PvdA-fractie. De P.S.P.-fractie (inmiddels opgegaan in Groen Links) vroeg zich hardop af, of het van toepassing verklaren van het voorkeursrecht op alle onroerende goederen binnen een gemeente soms het begin zou kunnen vormen van de nationalisatie van het grondbezit.[2]
In haar antwoord stelde de regering dat het bij dit wetsontwerp ging om de grondverwerving door de gemeentebesturen als middel om te komen tot uitvoering van bestemmingen, ‘voor zover deze uitvoering behoort tot hun taak'.[3] De werkingssfeer van het voorgestelde voorkeursrecht was beperkt tot gronden die gezien hun niet-agrarische bestemming volgens een structuur- of bestemmingsplan  in  beginsel voor verwerving door de gemeente in aanmerking konden komen. ‘Daarvan kan geen sprake zijn wanneer het gaat om een landbouwkundige bestemming, waarvan immers de verwezenlijking niet behoort tot de taak van een gemeentebestuur.’[4]
 
Wet Agrarisch Grondverkeer
 
De WAG is in 1981 in het Staatsblad gepubliceerd. Deze wet ziet op het tegengaan van de stijging van agrarische grondprijzen door de kring van kopers te beperken tot actieve agrariërs en zo niet-agrarische kopers buiten de deur te houden. Met onder andere als doelstelling  het zo mogelijk maken van de toen gewenste schaalvergroting in de landbouw (het kan verkeren!). 
Daarnaast bevat deze wet de bevoegdheid voor het Rijk om een voorkeursrecht te vestigen voor grond met de bestemming natuur. Maar omdat de grondprijzen begin jaren ‘80 sterk daalden zijn de benodigde AMvB’s niet tot stand gekomen, waardoor de wet wat betreft deze punten nooit is toegepast. Dit heeft tot gevolg gehad dat er dus al heel lang geen agrarisch grondbeleid wordt gevoerd.
Door de inmiddels verbrede reikwijdte van de Wvg is het nu op basis van deze wet mogelijk om een voorkeursrecht te vestigen op grond met de bestemming natuur.
 
2.2. Aspecten die ons inziens meegewogen kunnen worden bij het besluit tot wel of niet invoeren van een voorkeursrechtbevoegdheid voor agrarische gronden
1. Het Rijk en de provincies zijn voornemens grondbanken in te stellen. Die zullen dan worden gevuld met aangekochte grond die zal worden gebruikt als ruilgrond voor het hervestigen en aanpassen van de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven

2. De vraag is of de doelstellingen van de Wvg ook kunnen gelden voor een voorkeursrecht voor agrarische grond. Zoals al vermeld, bestaan die doelstellingen uit het aan de betrokken overheid bieden van een sterkere positie op de grondmarkt, het bieden van de mogelijkheid om de regie te voeren over de ontwikkeling van het gebied waarin de aangewezen gronden gelegen zijn en om prijsopdrijving en grondspeculatie tegen te gaan.
Het verschil is dan dat er bij een blijvende agrarische bestemming geen sprake zal zijn van een ontwikkeling van een gebied en ook niet van een bestemmingswijziging als aanjager van prijsopdrijving en grondspeculatie.
Het is dan de vraag of de overblijvende doelstelling: een sterkere positie op de grondmarkt volstaat om een inbreuk als het voorkeursrecht op het eigendomsrecht en het huidige functioneren van de grondmarkt te rechtvaardigen.

3. Een voorkeursrecht is een zogenoemd passief grondbeleidsinstrument, omdat de werking ervan afhankelijk is van de bereidheid van een eigenaar om grond te koop aan te bieden. Als de eigenaar dat niet vrijwillig doet, kan grondverwerving niet worden afgedwongen. Het verschil met de huidige voorkeursrechtregeling is immers dat de agrarische bestemming wordt gecontinueerd, zodat niet als vervolg op de vestiging van het voorkeursrecht kan worden onteigend.
 
4. Een vraag is hoe een eventueel voorkeursrecht op agrarische grond zich verhoudt tot de toezegging van het Rijk dat een kenmerk van het voorgestane transitiebeleid zal zijn dat de agrarische wereld perspectief zal worden geboden. Het invoeren van een voorkeursrecht ook voor agrarische gronden en dientengevolge het beperken van de mogelijkheden tot aankoop van grond door agrariërs die hun bedrijf willen vergroten (bijvoorbeeld om hun bedrijfsvoering te kunnen extensiveren) lijkt daarmee in strijd.
 
5. Algemeen wordt er gesproken over een te overbruggen kloof tussen de overheid en de agrarische wereld. Betwijfeld kan worden of het invoeren van een voorkeursrecht op agrarische grond aan die toenadering bijdraagt. Het is waarschijnlijker dat de binnen de agrarische wereld vrij breed bestaande overtuiging dat de overheid probeert de grond goedkoop in handen te krijgen, zal toenemen.
 
6. Meegewogen zou kunnen worden de ervaring met de Wvg toen deze van toepassing was op een groot deel van de warm gelegen grond (‘Vinexlocaties’). Dit had tot gevolg dat er geen markt meer was voor die grond en vergelijkingsprijzen ontbraken, hetgeen een handicap vormde bij aanbiedingsprocedures waarin de rechtbank bij haar prijsvaststelling de grondprijs op vergelijkingstransacties moet baseren.
 
3. Stel dat de voorkeursrechtbevoegdheid wordt uitgebreid naar agrarische gronden: hoe zou dat vorm gegeven en toegepast kunnen worden?
Het lijkt logisch om voor het toepassen van een voorkeursrecht aan te haken bij de Wvg. 
Dat zou dus betekenen dat als een eigenaar agrarische grond wil vervreemden, die belast is met het voorkeursrecht, hij deze te koop moet aanbieden aan de overheid. Als de voorkeursgerechtigde overheid niet tot aankoop bereid is, mag de grondeigenaar gedurende drie jaar zijn grond aan een andere partij verkopen tegen een voor hem acceptabele prijs. Wil de overheid in beginsel wel aankopen, maar wordt er geen overeenstemming bereikt, dan kan de rechter verzocht worden te bepalen wat een marktconforme prijs is. Heeft de rechtbank de prijs vastgesteld en is de desbetreffende beschikking onherroepelijk geworden, dan kan de grondeigenaar de overheid dwingen de grond voor de vastgestelde prijs aan te kopen.
 
Er kan echter wat betreft de vestigingsvereisten niet worden aangehaakt bij de huidige voorkeursregeling. Zowel de Wvg als de Omgevingswet hanteren als vestigingsvereisten dat de vestiging geschiedt met het oog op (de realisatie van) een niet-agrarische bestemming, en dat het huidige, feitelijke gebruik van de grond afwijkt van die toegedachte of toegekende bestemming. Weliswaar is het zo dat uit de parlementaire geschiedenis volgt dat van een afwijkend gebruik ook sprake is indien de toegedachte of toegekende bestemming leidt tot een intensivering of verbetering van dat bestaande gebruik, maar de vraag is of dat voldoende houvast zal kunnen bieden wanneer het bestaand agrarisch gebruik – zoals hier uitdrukkelijk de bedoeling is - behouden blijft.

Wellicht zal kunnen worden uitgeweken naar een constructie zoals we die kennen bij het vestigen van een voorkeursrecht op gronden die gelegen zijn in een zogeheten moderniseringsgebied.[5] Daarover bepaalt de wet dat het bestaande gebruik van die gronden wordt geacht af te wijken van het toegedachte gebruik, zolang die modernisering niet is voltooid.[6]  Men zou zich kunnen voorstellen dat de wet het mogelijk maakt dat ook op gronden met een bestaande agrarische bestemming een voorkeursrecht wordt gevestigd, ongeacht de vraag of het gebruik daarvan afwijkt van de bestemming.

Ook als het gaat om de vestigingsgrondslag (het planologische besluit) is het aanhaken bij de huidige voorkeursrechtregeling problematisch. Een mogelijke aanpak lijkt dan het door het Rijk vestigen van een voorkeursrecht op alle agrarische grond. Dat zou passen bij de regiefunctie die het Rijk zegt op zich te willen nemen bij het instellen van een nationale grondbank, waarbij het overigens nog maar de vraag is of de daarvoor benodigde uitvoeringcapaciteit beschikbaar is. Een andere mogelijkheid is dat aan de provincies een verruimde voorkeursrechtbevoegdheid wordt toegekend, waarbij de achterliggende gedachte dan zou zijn dat het de provincies zijn die de transitie van het Landelijk Gebied feitelijk moeten verzorgen en die beter dan het Rijk zicht hebben op lokale en regionale situaties waarin de transitieproblematiek gaat spelen.  
 
Het geheel overziende zeggen wij op dit moment over het eventueel invoeren van een voorkeursrecht op agrarische grond: bezint eer ge begint!