Het is droger dan ooit en het neerslagtekort is de afgelopen jaren fors toegenomen. Ook dit jaar stevenen we weer af op een extreem droog jaar (zie ook de grafiek van de KNMI hieronder). De verwachting is dat door klimaatverandering alleen maar steeds langere droge en hete perioden zullen voorkomen. We zullen er rekening mee moeten houden dat er in de toekomst niet altijd meer voldoende zoetwater voor alle functies (denk daarbij aan landbouw, industrie, energievoorziening, recreatie en dergelijke) aanwezig zal zijn.
Als de droogte te groot is en zoetwatertekort dreigt, kunnen er daarom verschillende maatregelen door de overheid worden genomen. Eén van deze maatregelen is het verdelen van het beschikbare oppervlaktewater door het in werking laten treden van de verdringingsreeks.
Maar hoe zit dat ook alweer: wat houdt de verdringingsreeks in, wat is het wettelijk kader en waar liggen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden?
Bron: KNMI
De verdringingsreeks geeft een rangorde van maatschappelijke en economische behoeften, die bij (dreigende) watertekorten bepalend is voor de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater. Het normeert het optreden van de waterbeheerders. Het doel van de verdringingsreeks is om te komen tot een minimalisering van schade als gevolg van watertekort.
Van watertekort is sprake als de vraag naar water vanuit verschillende maatschappelijke en ecologische behoeften groter is dan het aanbod van water met een voor de diverse behoeften geschikte kwaliteit.
De Waterwet biedt in artikel 2.9 een grondslag voor een normatief kader in de vorm van de verdringingsreeks. De landelijke verdringingsreeks is vervolgens opgenomen in artikel 2.1 van het Waterbesluit.
Het geldt voor alle oppervlaktewateren en is in beginsel niet van toepassing op de verdeling van grondwater bij (dreigend) watertekort. De Waterwet beschikt overigens wel over een grondslag voor de provincies om de verdringingsreeks ook van toepassing te verklaren op grondwater, maar daar is nog nooit gebruik van gemaakt (art 2.9, tweede lid, Waterwet).
In artikel 2.1, eerste lid, van het Waterbesluit is vervolgens een categoriale indeling gemaakt. Samengevat ziet deze verdeling er als volgt uit (waarbij categorie 1 de meeste voorrang heeft en categorie 4 de minste):
Bron: Handleiding verdringingsreeks, stuurgroep management watercrises en overstromingen van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat d.d. 26 maart 2020. Zie voor een uitgebreide omschrijving van de categorieën de Handleiding .
Op grond van artikel 2.2 van het Waterbesluit kunnen in een provinciale verordening voor de regionale wateren nadere regels worden gesteld voor zover het categorie 3 en 4 betreft. Nadere prioritering tussen categorie 3 en 4 is echter niet mogelijk.
De Landelijke Coördinatiecommissie Water (onderdeel van het watermanagementcentrum van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) stelt de categorieën 1 en 2 vast. De provincie heeft vervolgens de bevoegdheid via nadere regels om de prioritering binnen categorie 3 of 4 nader vorm te geven, dan wel de methode volgens welke in geval van watertekort tot een nadere prioritering zal worden gekomen. Voor regionaal maatwerk is de provincie dus bevoegd.
Indien de nadere prioritering van behoeften binnen categorie 3 en 4 niet bij of krachtens provinciale verordening wordt vastgelegd, heeft de waterbeheerder de ruimte om die nadere prioritering zelf vorm te geven (door middel van een beheerplan of een beleidsregel).
Voor de waterbeheerder geldt de verdringingsreeks enkel voor zijn beheersgebied. Daarbij geldt dat Rijkswaterstaat voor rijkswateren bevoegd is. Daarnaast ligt de bevoegdheid veelal bij de waterschappen, maar soms ook bij provincies of gemeenten (de bevoegdheidsverdeling volgt uit de Waterwet).
Alle waterbeheerders dienen de verdringingsreeks bij (dreigende) watertekorten in acht te nemen. De verdringingsreeks treedt automatisch in werking bij een (dreigend) watertekort; hiervoor is geen nadere besluitvorming nodig. De constatering van een watertekort door de waterbeheerder is geen besluit ex artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen bezwaar en beroep openstaat.
Indien er een watertekort is geconstateerd door de waterbeheerder biedt de verdringingsreeks het afwegingskader voor (eventuele) dan te nemen beheersmaatregelen. Een voorbeeld van een dergelijke beheersmaatregel is het beregeningsverbod, waarbij het waterschap over het algemeen bevoegd gezag is (soms zijn hierover ook regels opgenomen in de betreffende Keur).
In het kader van het beheer kunnen wél besluiten aan de orde zijn, waartegen rechtsbescherming openstaat. (Nota van Toelichting bij het Waterbesluit, Stb. 2009, 548). Wanneer en op welke wijze rechtsmiddelen kunnen worden aangewend, zal in het tweede deel van deze tweeluik worden besproken.
Deze bijdrage is eerder gepubliceerd in de Nieuwsbrief Omgevingsrecht van SDU
