In verschillende Provinciale Omgevingsverordeningen, maar ook in enkele bestemmingsplannen is een zogenoemde ‘ruimte-voor-ruimte’ regeling opgenomen. Deze (onderling verschillend vormgegeven) regelingen, die over het algemeen voorzien in de mogelijkheid om onder voorbehoud van sloop van oude agrarische bebouwing nieuwe woonbestemmingen in het buitengebied toe te staan, leiden al jaren tot de meest uiteenlopende geschillen en daarmee tot interessante jurisprudentie.
De uitspraak van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:842) gaat over de ruimte-voor-ruimte regeling, in casu die van de Provincie Drenthe.
Ook de Omgevingsverordening van de Provincie Drenthe kent een ruimte-voor-ruimte regeling die als volgt is gedefinieerd:
‘regeling ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in het landelijk gebied door het verwijderen van landschapsontsierende agrarische bedrijfsgebouwen, die geen agrarische functie meer hebben en waarvoor ter compensatie van de sloop een of meerdere woning(en) mag (mogen) worden gebouwd.’
Naast de definitie van de ruimte-voor-ruimte regeling is (i.c.) artikel 2.16 van de Omgevingsverordening relevant:
Een ruimtelijk plan voor een gebied, niet gelegen binnen het bestaand stedelijk gebied, kan voorzien in een ruimte-voor-ruimte regeling als in dat gebied voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aanwezig is.
De ruimte-voor-ruimte regeling wordt vormgegeven met inachtneming van het volgende:
toepassing van de regeling is alleen mogelijk voor agrarische bedrijfsbebouwing die op 2 juni 2010 al aanwezig was;
de randvoorwaarde dat de sloopnorm voor 1 compensatiewoning tenminste 750 m2 en tenminste 2.000 m2 voor maximaal 2 compensatiewoningen aan agrarisch bedrijfsbebouwing bedraagt;
[…];
in het ruimtelijk plan mag de mogelijkheid worden geboden tot het samenvoegen van agrarische bebouwing op meerdere percelen (saldering) om te kunnen komen tot de sloopnorm van 750 m2 of tot 2.000 m2;
[…];
de randvoorwaarde dat bouw van een compensatiewoning niet plaatsvindt in gebieden die op kaart D3 (Natuurnetwerk Nederland) en/of kaart D11 (Beekdal en bergingsgebied) zijn aangeduid, tenzij de oorspronkelijke agrarische bedrijfsbebouwing wordt verwijderd in de betreffende gebieden.
In de betreffende uitspraak gaat het om de vaststelling van een bestemmingsplan, ten behoeve van twee percelen in Leutingewolde. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan had het eerste perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" en het tweede perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf".
Het nieuwe bestemmingsplan maakt het mogelijk om met toepassing van de provinciale ruimte-voor-ruimte regeling één woning op het eerste perceel en één woning op het tweede perceel te realiseren. Op beide percelen wordt bestaande bebouwing gesloopt. Op het tweede perceel blijft de bestaande boerderij behouden en krijgt deze de bestemming "Wonen - Boerderij".
Verschillende buren zijn het met dit plan niet eens en hebben tegen de vaststelling beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zij zijn van oordeel dat het plan in strijd is met de Provinciale omgevingsverordening en dat het leidt tot aantasting van hun woon- en leefklimaat.
De eerste vraag is of sprake is van agrarische bedrijfsgebouwen, nu appellanten zich op het standpunt stellen dat slechts sprake is van hobbymatig houden van paarden.
De Afdeling oordeelde dat nu de gronden in het voorheen geldende bestemmingsplan een agrarische bedrijfsbestemming hadden en de gebouwen op het perceel daarom voor agrarische doeleinden mochten worden gebruikt, er geen aanleiding is voor het oordeel dat de bebouwing ten onrechte is aangemerkt als voormalige agrarische bedrijfsbebouwing. Of het feitelijke gebruik van de bebouwing daarmee in overeenstemming was doet niet ter zake, gelet op het doel van de ruimte-voor-ruimte regeling: het verwijderen van agrarische bedrijfsgebouwen die geen agrarische functie meer hebben ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in het landelijk gebied.
De tweede vraag betrof het aantal sloopmeters. Appellanten hadden aangevoerd dat er onvoldoende werd gesloopt, om aan de vereiste 2000 m2 te kunnen komen.
De Afdeling overwoog hierover dat reeds eerder gesloopte m2 wel degelijk ook meegeteld mogen worden bij de toepassing van de ruimte-voor-ruimte regeling. In de Omgevingsverordening staat niet de eis dat de bebouwing in alle gevallen nog aanwezig moet zijn op het moment van het vaststellen van een plan.
Waar appellanten wel voet aan de grond kregen, was de stelling dat onvoldoende was gewaarborgd dat de opgegeven bebouwing ook daadwerkelijk zou worden gesloopt.
Daarover oordeelde de Afdeling dat in de plantoelichting weliswaar inzichtelijk is gemaakt welke bebouwing moet worden gesloopt, maar dat dat geen waarborg biedt, omdat de plantoelichting geen bindend onderdeel uitmaakt van het plan. Om er zeker van te zijn dat voldoende sloopmeters worden ingezet, had de raad een (voorwaardelijke) verplichting tot sloop in de planregels moeten vastleggen. Omdat niet aannemelijk is dat derde-belanghebbenden hierdoor in hun belangen kunnen worden geschaad, heeft de Afdeling uit een oogpunt van finale geschilbeslechting zelf in de zaak voorzien en zelf een voorwaardelijke verplichting verwoord.
De ruimte-voor-ruimte regeling uit de Omgevingsverordening staat aldus niet aan het plan in de weg.
De gevolgen van de toepassing van deze regeling, het toevoegen van twee woningen in het buitengebied, leiden echter nog wel tot wat andere vraagpunten, over met name VNG-richtafstanden en belemmeringen van potentiële bedrijfsvoering.
De richtafstanden uit de VNG-brochure gelden in beginsel tussen de grens van het bestemmingsvlak voor het bedrijf en de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is. In het onderhavige geval worden bij dit uitgangspunt niet voldaan aan verschillende richtafstanden en dat leidt in een enkel geval tot vernietiging van het plan, nu de raad er in de besluitvorming geen overwegingen aan heeft gewijd.
Toch is ook dat niet fataal, voornamelijk omdat er verschillende dichterbij gelegen woningen in de directe omgeving van de percelen van appellanten aanwezig zijn, die de (potentiële) bedrijfsvoering al belemmeren. De geprojecteerde twee nieuwe woningen leiden niet tot een verdergaande belemmering. Om die reden heeft de Afdeling de rechtsgevolgen in stand gelaten.
Tot slot zijn nog enkele overwegingen over de verdeling van schaarse rechten bij gebruikmaking van de ruimte-voor-ruimte regeling interessant. Appellanten hadden aangevoerd dat het toekennen van sloopmeters aan een particulier moet worden opgevat als een schaars recht en dat dat schaarse recht niet zonder objectieve verdelingssystematiek mag worden weggegeven aan een partij, maar dat alle potentiële gegadigden daarbij hadden moeten worden betrokken. Ook het mogen bouwen van een compensatiewoning had niet zomaar aan een gegadigde mogen worden toebedeeld.
De Afdeling overwoog dat algemene planologische besluiten, zoals onder meer een bestemmingsplan, het gebruik van gronden weliswaar territoriaal of kwantitatief bindend kunnen beperken, maar zelf in beginsel geen besluiten zijn die schaarse rechten toedelen (zie ECLI:NL:RVS:2018:1847, paragrafen 4.4 en 4.24).
In dit geval gaat het om schaarste die kenmerkend is voor ruimtelijke plannen waarin een bepaald gebruik van de grond beperkt is tot de daartoe bestemde locaties. Het plan biedt vanwege de door de raad nagestreefde ruimtelijke motieven slechts bouwmogelijkheden voor twee woningen met gebruikmaking van de ruimte-voor-ruimte regeling. Het plan voorziet niet in een verdelingssystematiek en kent geen sloopmeters toe. Het plan bepaalt ook niet dat een bepaalde partij de woningen mag realiseren. Er wordt daarom niet in strijd met het leerstuk van schaarse rechten gehandeld.
Ook het beroep op het Didam-arrest trof geen doel: Het Didam-arrest gaat over de toepassing van het gelijkheidsbeginsel op het voornemen van een overheidslichaam tot verkoop van een onroerende zaak aan een particuliere partij. Er is in casu echter geen sprake is geweest van de verkoop van een onroerende zaak door de gemeente.
