Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. In dit artikel in twee delen wordt ingegaan op de relatie tussen de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Omgevingswet. Onderzocht wordt in hoeverre er in de Omgevingswet afwijkingen zijn van de systematiek van de Awb en hoe bepaalde bevoegdheden uit de Awb in de Omgevingswet nader worden ingevuld.
Reguliere en uitgebreide procedure in de Omgevingswet in relatie tot de regeling van deze procedures in de Awb
Voor vergunningverlening onder de Omgevingswet is in principe de reguliere procedure van toepassing, tenzij bij wijze van uitzondering de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 Awb geldt (zie artikel 16.62, lid 1 Ow). Artikel 3:10, lid 1 Awb bepaalt dat de uitgebreide procedure (afdeling 3.4 Awb) wordt doorlopen bij de voorbereiding van besluiten indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. In de Omgevingswet wordt voor een aantal categorieën van besluiten afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard (hierna wordt daar nader op ingegaan). Artikel 3:10, lid 1 Awb biedt ook de mogelijkheid om bij besluit de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. In afwijking van genoemde regel uit de Awb bepaalt artikel 16.62, lid 3 Ow dat op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning het bevoegd gezag afdeling 3.4 Awb niet bij besluit van toepassing kan verklaren (behalve bij een uitzondering waar hierna nog nader op wordt ingegaan.
Ten aanzien van de reguliere procedure geldt dus dat het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning beslist binnen acht weken of, als de voorgenomen beslissing op de aanvraag instemming als bedoeld in artikel 16.16 Ow behoeft, binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag (art. 16.64, lid 1 Ow). Het bevoegd gezag kan de beslistermijn éénmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Voor het verlengen van de beslistermijn kan bijvoorbeeld aanleiding bestaan bij complexe aanvragen, als afstemming tussen (ambtelijke)adviseurs moet plaatsvinden of als bij een afwijking van het omgevingsplan bespreking in een raadscommissie wenselijk wordt geacht. Ook kan verdere afstemming met de aanvrager of het aan belanghebbenden geven van een gelegenheid tot het naar voren brengen van zienswijzen in verband met de toepassing van artikel 4:8 Awb een reden zijn om de beslistermijn te verlengen. Dat de beslistermijn in de reguliere procedure slechts éénmaal mag worden verlengd neemt niet weg dat de opschortingsbevoegdheden uit artikel 4:5 en 4:15 Awb natuurlijk blijven gelden (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 77). Het verlengen van de beslistermijn moet dus worden onderscheiden van het opschorten van de beslistermijn. Op grond van artikel 4:15, lid 1, onder a Awb, wordt de beslistermijn opgeschort zodra een aanvrager, met toepassing van artikel 4:5 Awb, is uitgenodigd om de aanvraag aan te vullen. Artikel 4:15 Awb kent daarnaast nog aanvullende mogelijkheden om de beslistermijn op te schorten. Zo zou een aanvrager bijvoorbeeld kunnen instemmen met het opschorten van de beslistermijn als hij er in overleg met het bevoegd gezag voor gekozen heeft de aanvraag op ondergeschikte onderdelen op zo’n manier te wijzigen dat beletselen voor het kunnen verlenen van de vergunning worden weggenomen. Al deze mogelijkheden scheppen ruimte om de beslistermijn op concrete omstandigheden aan te passen. Ook na ontvangst van de aanvraag om een omgevingsvergunning bestaat op basis van artikel 4:7/4:8 Awb de mogelijkheid een zienswijzeprocedure in te bouwen. Om hiervoor binnen de reguliere procedure voldoende tijd in te ruimen, kan volgens de wetgever de beslistermijn worden verlengd van 8 tot 14 weken (artikel 16.64, lid 2 Ow), zie: Staatsblad 2018, nr. 290, p. 135. Het bevoegd gezag kan dus, voorafgaand aan of als onderdeel van de reguliere procedure, belanghebbenden in de gelegenheid stellen zienswijzen naar voren te brengen. Zo kan er tijdens vooroverleg met een aanvrager voor worden gekozen om de ontwerpaanvraag, voorafgaand aan de indiening, ter inzage te leggen en belanghebbenden in de gelegenheid te stellen om een zienswijze in te dienen. Daarnaast kan, als blijkt dat een partij niet door de aanvrager is betrokken, deze rechtstreeks worden benaderd. De betrokkene wordt dan alsnog in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze op het initiatief te geven. Een andere mogelijkheid – bijvoorbeeld als naar verwachting veel zienswijzen naar voren worden gebracht – is om in samenspraak met de aanvrager (zie artikel 4:15, lid 2, onder a Awb) de beslistermijn op te schorten, zodat meer ruimte wordt gecreëerd voor het indienen en verwerken van zienswijzen (Staatsblad 2018, nr. 290, p. 181).
Voor een beperkt aantal activiteiten wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb voorgeschreven. Het betreft hoofdzakelijk activiteiten waarvoor het op grond van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is dat in de voorbereidingsprocedure een geformaliseerde mogelijkheid is opgenomen tot het indienen van zienswijzen door een ieder (zie artikel 16.65, lid 3 Ow). Dit geldt bijvoorbeeld voor de omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor het milieu. Artikel 16.65, lid 1 Ow bepaalt dat afdeling 3.4 Awb van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning als de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op bij AMvB aangewezen gevallen van activiteiten, of op verzoek of met instemming van de aanvrager. In artikel 10.24, lid 1 Omgevingsbesluit is dit nader uitgewerkt. Onder andere aangewezen zijn: een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van een ippc-installatie en een milieubelastende activiteit voor zover het gaat om het exploiteren van een Seveso-inrichting. Op verzoek van, of met instemming van aanvrager, kan de uitgebreide procedure ook toepasselijk zijn (art. 16.65, lid 1, onder b Ow). Het is raadzaam om een instemming van een aanvrager schriftelijk te bevestigen en vast te leggen in het dossier om discussies achteraf en een eventuele ingebrekestelling wegens termijnoverschrijding te vermijden.
Middels een amendement (Kamerstukken II, 2018–2019, 34 986, nr. 49) is nog een vierde lid toegevoegd aan artikel 16.65 Ow, dat bepaalt dat voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit in bepaalde gevallen het bevoegd gezag toch de mogelijkheid heeft om de uitgebreide procedure eenzijdig toe te passen. Het bevoegd gezag kan afdeling 3.4 Awb bij besluit van toepassing verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben (de aard en omvang van de activiteiten waar het hier om gaat, brengt mee dat het veelal zal gaan om een grotere groep belanghebbenden). Artikel 16.65, lid 5 Ow bepaalt dat als hieraan toepassing wordt gegeven het bevoegd gezag, voorafgaand aan het nemen van het besluit, de aanvrager in de gelegenheid stelt zijn zienswijze daarover naar voren te brengen. Er kunnen omstandigheden zijn waarin de toepassing van afdeling 3.4 Awb voordelen biedt ten opzichte van toepassing van de reguliere procedure. Bijvoorbeeld bij een grootschalig project waarvoor een complexe afweging is vereist en waarbij het op voorhand vaststaat dat meerdere belanghebbenden bedenkingen hebben.
Artikel 16.62, lid 3 Ow legt nog expliciet vast dat op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning het bevoegd gezag afdeling 3.4 niet bij besluit van toepassing kan verklaren, tenzij het gaat om een beslissing als bedoeld in artikel 16.65, lid 4 Ow (de hiervoor genoemde mogelijkheid voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten). Op grond van artikel 16.50 Ow wordt de uitgebreide procedure ook toegepast bij een project waarvoor op grond van artikel 16.43, lid 1 Ow een milieueffectrapport moet worden gemaakt (m.e.r-plichtig besluit).
Anders dan nu onder de Wabo het geval is bij de reguliere voorbereidingsprocedure (zie artikel 3.9, lid 3 Wabo) is de regeling van de omgevingsvergunning van rechtswege (ook wel lex silencio positivo genoemd en geregeld in paragraaf 4.1.3.3 Awb) niet meer van toepassing onder de Omgevingswet. Zowel voor de reguliere procedure als voor de gevallen waarbij afdeling 3.4 Awb van toepassing is, geldt bij overschrijding van de beslistermijn de regeling van de dwangsom bij niet tijdig beslissen uit paragraaf 4.1.3.2 Awb. Bij overschrijding van de beslistermijn verbeurt het bestuursorgaan, nadat na een ingebrekestelling door de aanvrager alsnog veertien dagen zijn verstreken, een dwangsom. Ook bij de reguliere procedure in de Omgevingswet is de regeling voor de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen (lex silencio positivo) uit paragraaf 4.1.3.3 Awb niet meer van toepassing. De vergunning van rechtswege is een belangrijk instrument voor de versnelling van besluitvorming. De lex silencio positivo past volgens de wetgever echter niet goed bij de ruimere afwegingsruimte die aan de bestuursorganen zal worden gegeven voor de beoordeling van aanvragen om omgevingsvergunningen (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 227). Per 1 januari 2024 is de regeling van de omgevingsvergunning van rechtswege niet meer van toepassing, ook niet meer voor vergunningaanvragen die nog vóór 1 januari 2024 zijn aangevraagd en die onder het overgangsrecht vallen en dus nog met toepassing van de Wabo vergund zullen worden. Artikel 4.3 Invoeringswet Ow regelt dit uitdrukkelijk. Daarom zal de lex silencio positivo met onmiddellijke werking per 1 januari 2024 komen te vervallen (zie Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 454).
In artikel 16.79, lid 1, onder a Ow is bepaald dat een omgevingsvergunning in werking treedt met ingang van de dag na de dag waarop: het besluit is bekendgemaakt, en als het besluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb het besluit overeenkomstig artikel 3:44, lid 1, onder a, Awb ter inzage is gelegd. Hiermee wordt dus (anders dan nu in de Wabo het geval is) aangesloten bij de hoofdregels uit de Awb inzake de inwerkingtreding van besluiten zoals vastgelegd in artikel 3:40 en 6:8 Awb. In de Wabo is nu nog geregeld in artikel 6.1, lid 1 Wabo dat de omgevingsvergunning die is voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure in werking treedt met ingang van de dag na haar bekendmaking. In artikel 6.1, lid 2, onder b Wabo is in afwijking hiervan echter bepaald dat als de omgevingsvergunning is voorbereid met de uitgebreide procedure de omgevingsvergunning pas in werking treedt de dag na afloop van de beroepstermijn van 6 weken en als er is verzocht om een voorlopige voorziening pas na de uitspraak van de voorzieningenrechter (artikel 6.1, lid 3 Wabo). Voor onomkeerbare situaties is in artikel 16.79, lid 2 Ow een speciale regeling opgenomen die afwijkt van de hoofdregel uit de Awb en de regeling zoals die nu nog is opgenomen in de Wabo. Het bevoegd gezag kan in de omgevingsvergunning bepalen dat die in werking treedt met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag van bekendmaking of terinzagelegging als naar zijn oordeel: a. het verrichten van de activiteit die de omgevingsvergunning mogelijk maakt binnen die vier weken kan leiden tot een wijziging van een bestaande toestand die niet kan worden hersteld, en b. de regels over het verlenen van de omgevingsvergunning ertoe strekken die bestaande toestand te beschermen (oogmerk van de beoordelingsregels). Met andere woorden, de hoofdregel wordt dat een omgevingsvergunning in werking treedt met ingang van de dag na de dag van bekendmaking of terinzagelegging (conform de Awb). Op grond van artikel 16.79, lid 2 Ow, bepaalt het bevoegd gezag in afwijking van die hoofdregel in de omgevingsvergunning dat het besluit in werking treedt met ingang van de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag van bekendmaking of terinzagelegging (Zie: Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 279). Het bevoegd gezag heeft enige beoordelingsruimte om per geval af te wegen of er sprake moet zijn van de uitgestelde inwerkingtreding. Bij een beschermd monument bijvoorbeeld zal al gauw een wijziging van de bestaande situatie aan de orde zijn die niet (geheel) te herstellen is, omdat veelal historisch materiaal verdwijnt en daarmee de authenticiteit van het monument wordt aangetast. Een verstoring van een archeologisch monument is per definitie onomkeerbaar, omdat de context van de archeologische resten daarbij verloren gaat. Hetzelfde geldt voor het slopen van een bouwwerk dat medebepalend is voor de karakteristiek van een beschermd stads- of dorpsgezicht. De beoordelingsregels strekken bij cultureel erfgoed tot het behoud van bestaande waarden en daarmee tot bescherming daarvan. Als de omgevingsvergunning betrekking heeft op meerdere activiteiten, dan geldt dat de gehele omgevingsvergunning pas na vier weken in werking treedt als vanwege één van die activiteiten toepassing wordt gegeven aan artikel 16.79, lid 2 Ow.
Als binnen de vier wekentermijn een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, dan treedt de omgevingsvergunning niet in werking voordat op het verzoek is beslist. Belanghebbenden die door de opschorting rechtstreeks in hun belang worden getroffen, kunnen de voorzieningenrechter verzoeken de opschorting op te heffen of te wijzigen (artikel 16.79, lid 3 Ow). Als het eerder in werking treden van een omgevingsvergunning volgens het bevoegd gezag vanwege spoedeisende omstandigheden nodig is, kan het in afwijking van het tweede lid bepalen dat het besluit eerder in werking treedt en het vierde lid niet van toepassing is. Concluderend, er is dus niet altijd meer sprake van een automatische schorsing (zoals nu in de Wabo wel het geval is bij de uitbreide procedure in artikel 6.1, lid 3 Wabo). Schorsende werking is enkel aan de orde in het geval dat de inwerkingtreding na vier weken van toepassing wordt verklaard.
Bij het vaststellen van een omgevingsplan is in de Omgevingswet gekozen voor een regeling van inwerkingtreding die afwijkt van zowel de regels uit de Awb als de regeling zoals nu nog opgenomen voor bestemmingsplannen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Een omgevingsplan treedt volgens artikel 16.78, lid 1 Ow in werking met ingang van de dag waarop vier weken (ook weer de termijn van vier weken net als bij de omgevingsvergunning) zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit bekend is gemaakt, tenzij in het omgevingsplan een later tijdstip is bepaald. In artikel 3.8, lid 5 Wro is nu bij het bestemmingsplan nog geregeld dat deze in werking treedt na afloop van de beroepstermijn van 6 weken. Een verzoek om voorlopige voorziening heeft, anders dan nu onder de Wro bij het bestemmingsplan nog wel het geval is (zie artikel 8.4 Wro), géén automatisch schorsende werking meer in aansluiting op de Awb. Juist besluiten tot vaststelling van een omgevingsplan zullen veelomvattend zijn, waardoor het gewenst is dat de voorzieningenrechter op maat kan besluiten welk deel van het besluit de eventuele schorsing betreft. Bij automatische schorsing is daarnaast ook meer onzekerheid over de termijn van inwerkingtreding van het besluit. Omdat op basis van het omgevingsplan andere vervolgbesluiten (zoals omgevingsvergunningen) kunnen worden genomen, is snelle duidelijkheid over de rechtmatigheid van het omgevingsplan van belang voor het vaststellen van de rechtmatigheid van deze vervolgbesluiten (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 234 en 573). Latere inwerkingtreding van (een deel van) een wijziging van een omgevingsplan kan wenselijk zijn als betrokkenen (waaronder in voorkomend geval ook uitvoerende gemeentelijke instanties) langer dan de in de Omgevingswet voorgeschreven vier weken de tijd moeten krijgen om zich met de nieuwe regels vertrouwd te maken. Ook kan het voorkomen dat een regel pas hoeft te gelden nadat zich een bepaalde omstandigheid heeft voorgedaan, bijvoorbeeld als de nieuwe regel verband houdt met andere regelgeving waarvan het tijdstip van inwerkingtreding nog niet vast staat. Daarom wordt gemeenten met de voorgestelde wijziging de mogelijkheid geboden om in het omgevingsplan een later tijdstip van inwerkingtreding te bepalen dan vier weken na bekendmaking. Er kan worden gekozen voor een bepaalde datum van inwerkingtreding voor een of meerdere regels, maar het is ook mogelijk het tijdstip van inwerkingtreding te bepalen door het te omschrijven – zolang in verband met de rechtszekerheid uit de omschrijving voldoende duidelijk blijkt wat het moment van inwerkingtreding zal zijn (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 278).
De bevoegdheid van de bestuursrechter en de gevallen van rechtstreeks beroep worden uitsluitend geregeld door de Awb. Hoofdregel is dat belanghebbenden tegen besluiten beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter (artikel 8:1 Awb). De bevoegde bestuursrechter in eerste aanleg is de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is verklaard in hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak of een ander wettelijk voorschrift (artikel 8:6, lid 1 Awb). Voor sommige omgevingsrechtelijke besluiten is de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in eerste en enige aanleg bevoegd verklaard. Hoger beroep tegen uitspraken van de rechtbank staat open bij de Afdeling, tenzij een andere hogerberoepsrechter bevoegd is op grond van hoofdstuk 4 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikel 8:105 Awb). De Afdeling is voor het omgevingsrecht de hogerberoepsrechter (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 88 + 89).
Uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet is de mogelijkheid van beroep in twee instanties. Dit betekent beroep in eerste aanleg bij de rechtbank met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Afdeling. Dit volgt de hoofdregel van de Awb. Argumenten voor beroep in twee instanties zijn onder andere zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger. Op dit uitgangspunt wordt in een aantal gevallen een uitzondering gemaakt. De mogelijkheid van beroep in twee instanties is dus uitgangspunt voor de rechtsbescherming onder de Omgevingswet. Maar omwille van andere belangen is het in een aantal gevallen gerechtvaardigd om van deze hoofdlijn af te wijken. Het gaat daarbij om besluiten waarvan het vaststellen van de rechtmatigheid voorwaarde is voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Materiële onzekerheid over de vervolgbesluiten moet worden voorkomen, en dit rechtvaardigt de keuze voor een snellere route, namelijk beroep in één instantie. Zo is het bijvoorbeeld wenselijk om zo snel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over de uitkomst van een beroep tegen een omgevingsplan, omdat op basis van dit omgevingsplan vervolgens ook omgevingsvergunningen worden verleend. Deze benadering betekent dat is gekozen voor beroep in één instantie voor de vaststelling of wijziging van een omgevingsplan en voor projectbesluiten. Die instantie is in dit geval de Afdeling (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 91 + 92). Voor andere besluiten op grond van de Omgevingswet dan zojuist genoemd geldt de hoofdregel van de Awb dat eerst beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, waarna hoger beroep openstaat bij de Afdeling. Beroep in twee instanties zal onder meer gelden voor omgevingsvergunningen. Ook tegen handhavingsbesluiten zal beroep in twee instanties openstaan. Hetzelfde geldt ook voor beschikkingen over gelijkwaardige maatregelen (artikel 4.7, lid 1 Ow) en beschikkingen tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften (artikel 4.5 Ow).
Een aantal beslissingen en rechtsfiguren wordt expliciet van bezwaar of beroep uitgesloten. Besluiten die op de zogenoemde ‘negatieve lijst’ staan, zijn van beroep uitgesloten. De negatieve lijst is opgenomen in artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikel 8:5 Awb). Er staat ook geen beroep open tegen besluiten inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel (artikel 8:3, lid 1, onder a, Awb). Artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2) bij de Awb bevat de zogenoemde negatieve lijst, welke wordt aangevuld met een aantal besluiten op grond van de Omgevingswet die voor een belangrijk deel in de plaats komen van besluiten die nu ook op de negatieve lijst staan (Kamerstukken II, 2017-2018, 34 986, nr. 3, p. 349).
(Provinciale) omgevingsverordeningen en waterschapsverordeningen zijn bijvoorbeeld niet vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter. Het ontbreken van een beroepsmogelijkheid volgt eveneens uit de regel uit de Awb dat geen beroep openstaat tegen besluiten inhoudende algemeen verbindende voorschriften (artikel 8:3, lid 1, onder a, Awb). In een omgevingsverordening of een waterschapsverordening kan ook een (beperkingen)gebied worden aangewezen. Ook kunnen in die verordening regels worden opgenomen die het gebruik van het (beperkingen)gebied beperken. Uit de jurisprudentie valt niet eenduidig af te leiden of de aanwijzing van een (beperkingen)gebied, als deze deel uitmaakt van dezelfde verordening waarin de regels staan die het gebruik beperken, een onderdeel is van het algemeen verbindend voorschrift of dat die aanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking is. In tegenstelling tot een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, staat tegen een concretiserend besluit van algemene strekking wél beroep open. Zie: Kamerstukken 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 90 + 91).
Ook het delegatiebesluit van de gemeenteraad aan B & W om delen van het omgevingsplan te kunnen wijzigen staat op de negatieve lijst. Artikel 2.8 Ow maakt het mogelijk dat de gemeenteraad (maar ook het algemeen bestuur van het waterschap en provinciale staten) de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan (of de waterschapsverordening of de provinciale omgevingsverordening) bij delegatiebesluit delegeren aan B & W (of het dagelijks bestuur van het waterschap of GS). Het delegatiebesluit vormt een afzonderlijk besluit, dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan of de verordening. Gezien het bestuurlijke karakter hiervan, wordt beroep tegen een dergelijk besluit uitgesloten (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 349 + 350).
Het besluit tot vaststelling van een omgevingsvisie of programma is in de regel géén besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1 Awb en om die reden niet appellabel. Om ieder misverstand hierover uit te sluiten worden die besluiten eveneens opgenomen op de negatieve lijst. Onder de Omgevingswet wordt daarentegen wél beroep opengesteld tegen delen van programma’s met specifieke rechtsgevolgen. Dit geldt voor programma’s die een rechtstreekse titel geven voor activiteiten. Voor die activiteiten volgt geen afzonderlijk toestemmingsbesluit meer voor het aspect (de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving) waarop het programma ziet. Zo staat tegen die onderdelen van het beheerplan voor Natura 2000-gebieden in de Wet natuurbescherming ook beroep open (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 351 + 352). Ook het voorbereidingsbesluit (artikelen 4.14 tot en met 4.16 Ow) wordt opgenomen op de negatieve lijst. Het voorbereidingsbesluit heeft het karakter van een tijdelijke noodmaatregel die gericht is op het voorkomen van activiteiten die het doel van een in voorbereiding zijnde wijziging van een omgevingsplan of een omgevingsverordening kunnen doorkruisen. Bij het tijdelijke noodkarakter van het voorbereidingsbesluit past het niet dat daartegen beroep wordt opengesteld. De wetgever merkt ten aanzien van deze gevallen op, dat net als onder het huidige recht, het ook onder de Omgevingswet in bepaalde gevallen mogelijk is om algemene regels of andere besluiten die niet voor beroep vatbaar zijn, via de band van exceptieve toetsing aan de rechter voor te leggen. Deze lijn van exceptieve toetsing zal ook gelden onder de Omgevingswet (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 302).
Het gemeentelijk omgevingsplan is een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Het omgevingsplan heeft dan ook veel overeenkomsten met een normale verordening. Tegelijkertijd verschilt het karakter van een groot deel van de in het omgevingsplan opgenomen regels van die uit een doorsnee verordening. Het merendeel van de regels uit het omgevingsplan heeft namelijk betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houdt verband met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard. Om die reden is er aan vastgehouden dat, net als bij het bestemmingsplan, het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan appellabel is. Voor de appellabiliteit van alle regels in het omgevingsplan is gekozen na afweging van een aantal varianten. Gezien de nadelen van de verschillende varianten is in het wetsvoorstel een variant gekozen, waarin wat betreft appellabiliteit en bij omgevingsvergunning kunnen afwijken géén onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten regels in het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan zijn appellabel en van al die regels kan door middel van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit worden afgeweken. Hiermee wordt voor een deel van de regels van het omgevingsplan afgeweken van de generieke lijn van de Awb over appellabiliteit van algemeen verbindende voorschriften (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 91 en 92). Algemeen verbindende voorschriften zijn immers niet appellabel. Dit volgt uit artikel 8:3, lid 1, onder a Awb, waarin is vastgelegd dat geen beroep openstaat tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Van belang om nog te noemen is dat in geval van wijzigingen van een omgevingsplan alleen deze wijzigingen appellabel zijn (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 299). Toch zijn niet alle regels uit het omgevingsplan altijd appellabel. Planregels naar aanleiding van een voorbereidingsbesluit (voorbeschermingsregels) zijn niet appellabel en dit heeft voor de overige omgevingsplanregels (die wél appellabel zijn) tot gevolg dat in het omgevingsplan dus ook niet-appellabele regels kunnen zijn opgenomen. De met een voorbereidingsbesluit toegevoegde voorbeschermingsregels zullen in het digitaal raadpleegbare omgevingsplan als zodanig herkenbaar zijn. Opgemerkt wordt nog dat een voorbereidingsbesluit wel als gevolg van doorwerking naar een concreet besluit, zoals een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning of een handhavingsbesluit, via exceptieve toetsing in een beroepsprocedure aan de orde kan worden gesteld (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 352).
In deel 2 zal onder andere nader ingegaan worden op de rechtsfiguur van de melding, over advies en instemming, een aantal bijzonderheden waar in het handhavingshoofdstuk uit de Omgevingswet wordt afgeweken van de Awb en de relatie tussen het nadeelcompensatiehoofdstuk uit de Omgevingswet en de regeling hieromtrent uit de Awb.
