Na eerder in blogs te zijn ingegaan op de binnenplanse omgevingsplanactiviteit en de kapvergunning onder de Omgevingswet, wordt in dit blogartikel een andere veel voorkomende vergunningenfiguur behandeld: namelijk de aanlegactiviteit. Hoe is deze vorm gegeven onder de Omgevingswet? En hoe zit het in de transitiefase als de bruidsschat geldt?
Op grond van artikel 2.1, lid 1, onder b van de Wabo is het verboden om zonder omgevings-vergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald. Dit wordt ook wel de ‘aanlegvergunning’ genoemd. De vergunningplicht geldt alleen als de aanlegactiviteit in voornoemde plannen/besluiten expliciet als vergunningplichtig is aangemerkt. Vaak is dit het geval bij bestemmingsplannen. Artikel 3.3, onder a van de Wro bepaalt dat om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, kan bij het bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Met andere woorden, artikel 3.3 Wro biedt de mogelijkheid om in het bestemmingsplan het vereiste van een ‘aanlegvergunning’ te stellen. Dikwijls is een aanlegvergunningstelsel opgenomen vanwege het beschermen van archeologische waarden. Het toetsingskader om een aanvraag om een aanleg-omgevingsvergunning te beoordelen is vastgelegd in artikel 2.11 Wabo, waar weer wordt verwezen naar het beoordelingskader dat is opgenomen in het bestemmingsplan, de beheersverordening etc. Bij toepassing van artikel 2.11 Wabo is sprake van dwingende weigeringsgronden (zie ABRvS 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:74, r.o. 3.1). In artikel 3.1 van de Regeling omgevingsrecht (ook wel afgekort tot ‘Mor’) zijn de indieningsvereisten opgenomen voor de aanlegactiviteit.
De aanlegactiviteit wordt onder de Omgevingswet gereguleerd door het omgevingsplan en bestaat dus niet meer als een zodanig aangeduide activiteit, maar valt onder de noemer van de ‘omgevingsplanactiviteit.’ De omgevingsplanactiviteit is een vergunningplichtige activiteit die past binnen of in strijd is met in het omgevingsplan gestelde verboden of andere regels. Artikel 4.4, lid 1 Omgevingswet bepaalt dat regels in het omgevingsplan kunnen inhouden een verbod om zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten. Artikel 4.4, lid 2 Omgevingswet legt vast dat de regels in het omgevingsplan een verbod kunnen inhouden om een activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning. Een dergelijke vergunningplicht wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de gemeente bij het opstellen van het nieuwe deel van het omgevingsplan na zal moeten denken over hoe zij de activiteit wil reguleren, door bijvoorbeeld het opstellen van algemene regels (eventueel met een meldingsplicht) of door middel van het opnemen van een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten. Het instrument van de omgevingsvergunning is bij uitstek bedoeld om de aanvaardbaarheid van een activiteit aan een nadere afweging te kunnen onderwerpen. Als de regels over de toelaatbaarheid van een activiteit niet met geobjectiveerde en concrete normen kunnen worden afgebakend, maar een nadere afweging nodig is in het concrete geval, ligt het werken met een vergunningplicht voor de hand (Staatsblad 2018, nr. 290, p. 111). Het is primair aan een gemeente om te bepalen op welke wijze regels voor een locatie worden gesteld. Daarom bepaalt de gemeente in hoeverre een vergunningplicht hierbij aangewezen is. Dat geldt volgens de wetgever bijvoorbeeld voor het kappen van bomen of het verrichten van aanlegwerken (Staatsblad 2018, nr. 290, p. 114). Bij een aan de orde zijnde vergunningplicht valt de aanlegactiviteit dan dus onder de noemer van de omgevingsplanactiviteit, artikel 5.1, lid 1, onder a, van de Omgevingswet (zie Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 559). Genoemd artikellid bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet wordt dus expliciet bevestigd dat de aanlegvergunning deel zal gaan uitmaken van de omgevingsvergunning voor een ‘omgevingsplanactiviteit’ (Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 3, p. 473). Gemeenten moeten straks dus in het omgevingsplan de aanlegactiviteit gaan regelen en daarbij bepalen of al dan niet een omgevingsvergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit hiervoor noodzakelijk is. Hierna zal worden uiteengezet wat er in de zogenoemde bruidsschat is geregeld met betrekking tot aanlegactiviteiten in de transitiefase, de fase vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet tot dat de gemeente een ‘Omgevingswetproof’ nieuw deel van het omgevingsplan heeft vastgesteld.
Tot gemeenten in hun nieuwe deel van het omgevingsplan een regeling hebben opgenomen over aanlegactiviteiten is in de bruidsschat hieromtrent iets geregeld (die bij inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch deel uitmaakt van het tijdelijke omgevingsplan van iedere gemeente). Zoals reeds is beschreven onder nr. 1 bevatten bestemmingsplannen (en ook beheersverordeningen) vooral in het buitengebied vaak aanlegvergunningstelsels. Deze aanlegvergunningstelsels maken per datum van inwerkingtreding van de Omgevingswet automatisch deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan (zie artikel 4.6, lid 1, onder a Invoeringswet Omgevingswet jo. artikel 22.1, onder a Omgevingswet). Artikel 22.277 bruidsschat bepaalt dat afdeling 22.5.1 van de bruidsschat van toepassing is op een regel in het tijdelijke deel van het omgevingsplan op grond waarvan het verboden is zonder omgevingsvergunning werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Artikel 22.278 bruidsschat bepaalt vervolgens dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het uitvoeren van een werk waarvoor op grond van het tijdelijke deel van het omgevingsplan een omgevingsvergunning is vereist, wordt - als die activiteit niet in strijd is met de daarin gestelde beoordelingsregels - in afwijking van die regels de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd, als voor de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft een voorbereidingsbesluit geldt of een aanwijzing als beschermd stads- of dorpsgezicht (waarvoor het omgevingsplan, dat voorziet in de bescherming van het stads- of dorpsgezicht, nog niet in werking is getreden). In artikel 22.278, lid 1 van de Bruidsschat is geregeld dat een vergunningaanvraag wordt geweigerd als voor de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft een voorbereidingsbesluit geldt op basis van het overgangsrecht. De omgevingsvergunning kan toch worden verleend als de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde omgevingsplan respectievelijk het in voorbereiding zijnde omgevingsplan dat voorziet in de bescherming van het stads- of dorpsgezicht (artikel 22.278, lid 2 bruidsschat).
Paragraaf 22.5.1 van de bruidsschat geldt aanvullend op wat in het tijdelijke deel van het omgevingsplan al voor de aanlegactiviteit kan zijn geregeld (de regels afkomstig uit de bestemmingsplannen die in het tijdelijke deel van het omgevingsplan zijn komen te staan). Artikel 22.277, onder c van de Bruidsschat bepaalt vervolgens dat bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels in dat tijdelijke deel van dit omgevingsplan. De planregels met beoordelingsregels over aanlegactiviteiten uit bestaande bestemmingsplannen zijn dus automatisch deel geworden van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Daaraan moet dus worden getoetst (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 934). Artikel 22.280 van de Bruidsschat legt vast dat voor zover voor een activiteit in het tijdelijke deel van het omgevingsplan bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de daarbij aangegeven regels, dit artikel geldt als een verbod om de activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Met artikel 22.280 bruidsschat wordt buiten twijfel gesteld dat de bepalingen uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan (waarin de mogelijkheid wordt geboden om bij omgevingsvergunning van regels af te wijken) gelden als binnenplans verbod om de betrokken activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten (Stb. 2020, nr. 400, p. 936).
Op grond van artikel 22.281 bruidsschat geldt dat in plaats van een verplichting om de binnenplanse omgevingsvergunning te verlenen (als de activiteit past binnen de regels) sprake is van een bevoegdheid hiertoe. Dit is onder de Wabo nu ook het geval. Dit zou door de beoordelingsregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit (artikel 8.0a, lid 1 Bkl) echter wijzigen in een limitatief-imperatief stelsel. Als de aanvraag voldoet aan de regels dan moet de omgevingsvergunning worden verleend (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 936). In artikel 22.281 bruidsschat is beschreven dat in de transitiefase, in afwijking van genoemd limitatief-imperatief systeem, toch sprake is van een discretionaire bevoegdheid om de binnenplanse omgevingsplanactiviteit te verlenen (zie Stb. 2020, nr. 400, p. 936).
Interessant in dit verband is ook artikel 22.282 van de bruidsschat, die de mogelijkheid biedt om als de aanlegactiviteit strijdig is met regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, maar niet met een wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht uit het bestemmingsplan dat gold voor inwerkingtreding van de Omgevingswet, om in dat geval de omgevingsvergunning toch te kunnen verlenen. Eenzelfde systematiek geldt ook voor de ruimtelijke bouwactiviteit (ook een omgevingsplanactiviteit). Voor die activiteit is dat vastgelegd in artikel 22.32 van de bruidsschat. In een volgend blogartikel zal ingegaan worden op de splitsing tussen de bouwtechnische en de ruimtelijke bouwactiviteit. Alhoewel onder de Omgevingswet geen sprake meer zal zijn van (toepassing van) het instrument van de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht (en er ook niet is voorzien in overgangsrecht voor bestaande wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheden, waardoor vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet hier geen gebruik meer van kan worden gemaakt) hebben deze bevoegdheden mede vanwege deze regeling in de bruidsschat toch nog enige waarde. Zie nader hieromtrent: Stb. 2020, nr. 400, p. 844.
En hoe zit het met de indieningsvereisten voor de omgevingsvergunning voor aanlegactiviteiten onder vigeur van de Omgevingswet? Onder de Wabo zijn de indieningsvereisten voor omgevingsvergunningen nog op Rijksniveau geregeld, ook als de aanlegvergunningplicht was ingesteld in bijvoorbeeld een bestemmingsplan. Deze indieningsvereisten zijn nu nog opgenomen in de Regeling omgevingsrecht (‘Mor’) en komen, voor zover het gaat om vergunningen als de omgevingsplanactiviteit, niet meer terug op Rijksniveau. Daarom worden deze opgenomen in de bruidsschat. Voor zover het gaat om vergunningplichten die onder de Wabo waren ingesteld in een bestemmingsplan, maken die vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet (Staatsblad 2020, nr. 400 p. 937). De indieningsvereisten uit de Wabo/Mor komen niet allemaal in identieke bewoordingen als aanvraagvereisten terug. Dat kan alleen al niet vanwege de begrippen uit het oude recht die in die regels voorkomen. In artikel 22.2 Omgevingswet is bepaald dat de bruidsschat bestaat uit rijksregels of daaraan gelijkwaardige regels. Door aan te sluiten op de terminologie van het nieuwe stelsel wordt invulling gegeven aan het opstellen van gelijkwaardige regels (Staatsblad 2020, nr. 400, p. 938).
In artikel 22.284 van de Bruidsschat zijn de indieningsvereisten voor de aanleg-omgevingsvergunning opgenomen. Hieronder is een uitsnede opgenomen van genoemd artikel.
Artikel 22.284 van de Bruidsschat bevat een aantal specifieke aanvraagvereisten voor een omgevingsplanactiviteit die betrekking heeft op een werk dat geen bouwwerk is, of het uitvoeren van een werkzaamheid (zie Staatsblad 2020, nr. 400, p. 941). Deze aanvraagvereisten gelden naast de algemene aanvraagvereisten in artikel 4:2, lid 1 Awb (ondertekening, naam en adres van de aanvrager, dagtekening en aanduiding van de gevraagde beschikking) en de algemene aanvraagvereisten in artikel 7.3 van de Omgevingsregeling (aanduiding van de activiteit, elektronisch adres en telefoonnummer van de aanvrager, aanduiding en begrenzing van de locatie van de activiteit en eventuele gegevens van een gemachtigde). Met het vereiste om aan te geven welke obstakels aanwezig zijn, bedoeld in artikel 22.284, lid 1, onder c, wordt bijvoorbeeld bedoeld een boom, lantaarnpaal of nutsvoorziening die in de weg staat aan het realiseren van het werk of het uitvoeren van de werkzaamheid. Het tweede lid betreft een rapport van een archeologisch vooronderzoek, waarin de archeologische waarde van het archeologisch monument op de locatie(s) van de voorgenomen activiteit nader is vastgesteld. Het bevoegd gezag moet op basis hiervan voldoende inzicht krijgen in de exacte impact van de activiteit op de archeologische waarde van het archeologisch monument. In die gevallen dat de archeologische waarde eerder al voldoende is vastgesteld, zal dit aanvraagvereiste niet nodig zijn (zie Staatsblad 2020, nr. 400, p. 941).
Als de in artikel 3.1 Mor opgesomde indieningsvereisten uit het huidige recht worden vergeleken met deze die zijn opgenomen in artikel 22.284 van de bruidsschat valt op dat de volgende twee vereisten uit artikel 3.1, lid 1, onder a en b Mor in de bruidsschat niet meer zijn opgenomen:
“a. de specifieke locatie waar het werk of de werkzaamheid zal worden uitgevoerd;
b. de afmetingen van het werk of de omvang van de werkzaamheid;”
Deze twee soorten gegevens kunnen waarschijnlijk wel worden gevraagd in het kader van de algemene aanvraagvereisten uit artikel 7.3 Omgevingsregeling, waar een aanduiding en begrenzing van de locatie van de activiteit wordt vereist (artikel 7.3, onder d Omgevingsregeling), alsmede een beschrijving van de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd (artikel 7.3, onder a Omgevingsregeling).
