De Omgevingswet gaat, zoals nu al gebruikelijk is in het omgevingsrecht, uit van het principe ‘decentraal, tenzij’. Dat betekent dat bevoegdheden zo veel mogelijk bij gemeenten worden neergelegd. Zo zullen burgemeester en wethouders (in beginsel) bevoegd zijn om een omgevingsvergunning te verlenen.
De Omgevingswet gaat, zoals nu al gebruikelijk is in het omgevingsrecht, uit van het principe
decentraal, tenzij
. Dat betekent dat bevoegdheden zo veel mogelijk bij gemeenten worden neergelegd. Zo zullen burgemeester en wethouders (in beginsel) bevoegd zijn om een omgevingsvergunning te verlenen. Een belangrijk uitgangspunt van de wetgever bij het ontwerpen van de Omgevingswet is vertrouwen: vertrouwen in initiatiefnemers, in de overheid, maar ook tussen overheden. De Omgevingswet bevat om deze reden de algemene bepaling dat een bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden rekening moet houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen (artikel 2.2). Toch bevat de Omgevingswet een aantal sturingsinstrumenten voor het Rijk en de provincie. Op deze instrumenten zal hierna worden ingegaan.
De bestuursovereenkomst als meta-instrument
In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt gewezen op de rol van bestuursovereenkomsten (vaak convenanten genoemd) als alternatief instrument voor beleidsdoorwerking Dergelijke overeenkomsten zijn, volgens de wetgever, voor bestuursorganen en bestuurders een nuttig instrument om, voorafgaand aan de vaststelling of de toepassing van de instrumenten uit het wetsvoorstel, het te voeren beleid, de inhoud of toepassing van de wettelijke instrumenten of de uitoefening van taken onderling af te stemmen. De bestuursovereenkomst zou kunnen worden gebruikt als afstemmingsinstrument, maar zelfs als alternatief voor een instructieregel, waarop hierna nog zal worden ingegaan, omdat een bestuursovereenkomst uitgaat van wederzijdse instemming en vormvrij en daardoor flexibel is.
Advies en instemming
In sommige gevallen is het wenselijk dat bij besluitvorming andere bestuursorganen worden betrokken. Dat is het geval als bestuursorganen een specifieke taak of deskundigheid hebben. In dat geval is de hoofdregel dat dit bestuursorgaan een adviesbevoegdheid krijgt (artikel 16.14), maar in sommige gevallen kan instemming van het betrokken orgaan zijn vereist (artikel 16.15).
Een advies van een ander bestuursorgaan zal wegens zijn specifieke verantwoordelijkheid en deskundigheid zwaarwegend zijn voor de besluitvorming van het bevoegd gezag, maar gemotiveerde afwijking is mogelijk. Het bevoegd gezag is immers (eind)verantwoordelijk voor de inhoud van één integrale vergunning en de consistentie van de voorschriften die daaraan verbonden worden.
Het advies met instemming is voorzien voor de situaties waar een zwaardere betrokkenheid van andere bestuursorganen wenselijk is. Het advies met instemming komt in de plaats van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de huidige Wabo. Wanneer een advies met instemming vereist is, zal bij AMvB worden bepaald. Als voorbeelden worden in de memorie van toelichting genoemd: een aanvraag om een Natura 2000-activiteit of een rijksmonumentenactiviteit voor archeologische rijkmonumenten. De vvgb-bevoegdheid van de gemeenteraad bij de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit uit de Wabo wordt niet omgezet in een instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad, maar slechts in een adviesbevoegdheid. Op de instemming is de goedkeuringsregeling van afdeling 10.2.1 Awb van toepassing. Van een advies met instemming kan niet worden afgeweken. Dat betekent dat een geweigerde instemming er toe leidt dat de desbetreffende omgevingsvergunning moet worden geweigerd. In tegenstelling tot de reguliere adviesbevoegdheid, biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om bestuursorganen die moeten instemmen met een vergunning ook toezichthoudende en handhavende bevoegdheden toe te delen voor de onderdelen waarmee zij hebben ingestemd.
Instructieregels en instructies
Instructieregels en instructies zijn instrumenten waarmee een bestuursorgaan een lager bestuursorgaan kan instrueren hoe het zijn taken of bevoegdheden moet uitvoeren.
Instructieregels kunnen bij provinciale omgevingsverordening en bij AMvB worden vastgesteld en zijn bindend zijn voor andere (lagere) bestuursorganen. De figuur van de instructieregel lijkt op de regels die nu zijn opgenomen in de provinciale verordening ruimte en in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).
Een instructie is vergelijkbaar met de figuur van de proactieve aanwijzing zoals we die nu kennen in de wet ruimtelijke ordening (Wro).
Het verschil tussen een instructieregel en een instructie is dat een instructie voor een concrete situatie is, terwijl de instructieregel voor herhaalde uitvoering door meerdere bestuursorganen is bedoeld.
Meer over deze instrumenten is
hier
te lezen.
Interventiebevoegdheid provincie: de nieuwe reactieve aanwijzing
Op grond van de Wro kunnen gedeputeerde staten nu een reactieve aanwijzing geven. De wetgever acht het wenselijk dat deze bevoegdheid blijft bestaan bij de totstandkoming van een omgevingsplan (artikel 16.20). Zo wordt de provincies bij de uitoefening van deze zelfstandige taak voldoende doorzettingsmacht en slagkracht geboden. De interventiemogelijkheid houdt in dat gedeputeerde staten na de bekendmaking van het omgevingsplan kunnen bepalen dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel uit blijft maken van het omgevingsplan. Voor de inzet van de interventiebevoegdheid is als voorwaarde gesteld dat sprake moet zijn van strijd met een provinciaal belang en dat gedeputeerde staten een zienswijze hebben ingediend over het ontwerp van het omgevingsplan.
Naast deze specifieke provinciale interventiebevoegdheid, blijft de bevoegdheid voor gedeputeerde staten bestaan om beroep in te stellen tegen het omgevingsplan.
Interbestuurlijk toezicht
Het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium is te vinden in de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe). Voor het toezicht door de provincies op de taakuitoefening in medebewind door de gemeenten voorziet de Gemeentewet in twee bevoegdheden:
(1) indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, en
(2) schorsing en vernietiging.
In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt ingegaan op de vraag wanneer een provincie gebruik moet maken van zijn bevoegdheden op grond van de Omgevingswet en wanneer op grond van de Gemeentewet.
De instructie is het geschikte instrument voor proactieve beïnvloeding van besluitvorming of het handelen van een ander bestuursorgaan. De instructie is niet bedoeld als instrument voor interbestuurlijk toezicht. De wetgever is duidelijk: als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium, is het gebruik van de instructiebevoegdheid niet aan de orde.
Voor een vastgesteld omgevingsplan geldt dat als er sprake is van strijd met regels die niet door het provinciebestuur zijn gesteld (bijvoorbeeld in een AMvB), gedeputeerde staten de betrokken Minister moeten mededelen dat het omgevingsplan naar hun oordeel voor (gedeeltelijke) vernietiging in aanmerking komt. Als sprake is van strijd met een provinciaal belang dan is vernietiging alleen mogelijk als de provincie redelijkerwijze niet van haar specifieke interventiebevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, bijvoorbeeld omdat het voor een voldongen feit is geplaatst.
Voor omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten geldt dat, als gedeputeerde staten geen instemming hebben verleend, de vergunning niet verleend kan worden en vernietiging niet aan de orde is. Het is denkbaar dat er geen strijd is met een provinciaal belang , waardoor de instemming niet kon worden geweigerd, maar dat er wel op een andere manier sprake is van strijd met het recht of een nationaal belang. In dat geval kunnen gedeputeerde staten vanuit hun interbestuurlijke toezichtstaak de Minister mededelen dat het besluit in aanmerking komt voor vernietiging.
Tot slot
Uit het voorgaande volgt dat in de Omgevingswet belangrijke sturingsinstrumenten voor het Rijk en provincie zoals deze nu reeds bestaan, zoals de proactieve en reactieve aanwijzing en de verklaring van geen bedenkingen, grotendeels gehandhaafd worden, maar onder een andere naam. Daarnaast wordt de rol van het IBT-instrumentarium (indeplaatsstelling en schorsing en vernietiging) vergroot. Hoewel er dus weinig fundamenteels verandert, worden de regelingen op een aantal punten licht gewijzigd. Het verdient dan ook aanbeveling met name voor ambtenaren werkzaam bij provincies om te zijner tijd, voor de inwerkingtreding van de wet in 2018, goed kennis te nemen van de gewijzigde regeling.
Voor een toelichting op de Omgevingswet:
Meer artikelen van Stibbe over de Omgevingswet:
Samenhang tussen vergunningen in de Omgevingswet, coördinatie en aanhoudingsverplichtingen
Rechtsbescherming tegen besluiten op grond van de Omgevingswet
Het Omgevingsplan in de Omgevingswet: zoveel verandert er niet, maar wees scherp op wat er verandert
De programmatische aanpak in de Omgevingswet, een onverplicht bijzonder programma
Stand van zaken Omgevingswet: uitvoeringsregelgeving en planning
Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet: voer voor discussie
Omgevingswet
Factsheet: OmgevingswetRuimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit
Informatieblad Omgevingswet. Ruimte voor ontwikkeling Waarborgen voor kwaliteit.
Colleges Omgevingswet
Deel 7: Jan van den Broek meer gebruiksgemak en samenhang voor bedrijven
Deel 5: Hans Alders over integraal werken en brede participatie
Deel 4: Natasha Groot en Michiel Koetsier over het samen werken aan een integrale omgevingsvisie
Deel 3: Liesbeth Schippers over vertrouwen: geregisseerde eigen verantwoordelijkheid
Deel 2: Niels Koeman over de kansen van flexibele regels voor krimpgebieden
Deel 1: Ed Nijpels over hoe de Omgevingswet zorgt voor duurzame projecten
