De Harmonisatiewet op herhaling met de Omgevingswet?

De Omgevingswet begon ooit als een mooi en sympathiek wetgevingsidee: wie kan er nou tegen vereenvoudiging van het omgevingsrecht zijn? Maar dat vereenvoudiging makkelijk klinkt dan het is, is wel gebleken. Uit wetgevingsoogpunt is de Omgevingswet onmiskenbaar een huzarenstukje, maar we maken wetten niet als academische oefening voor wetgevingsjuristen. Normale burgers moeten daar ook hun weg in kunnen vinden, soms hier en daar met wat juridisch geschoolde hulp. Overzichtelijke wetten zoals de Wro en de Tracéwet zijn versnipperd en verdwenen in een doolhof van 4 AMvB's van duizenden pagina's, waarin bijna niemand meer zijn weg weet te vinden. Dat is niet eenvoudiger of beter geworden. Zeker de eerste jaren van overgang van het oude stelsel naar het nieuwe stelsel is het een zoekplaatje geworden. Moet ik in het oude bestemmingsplan kijken? In de APV? In de bruidsschat? Ergens in zo'n eindeloze AMvB (Bal, Bbl, Bkl, Ob) of in een nieuw deel van het omgevingsplan? Het 'probleem' dat er 26 wetten zijn op het gebied van het omgevingsrecht is in de praktijk voor niemand een probleem; het is een probleem dat alleen in de hoofden op het ministerie bestaat. Het omgevingsrecht wordt juist ondoorgrondelijker als gevolg van doorgeschoten integratie. Daarmee komt ook de rechtsbescherming onder druk te staan. Daar waarschuwde de Afdeling bestuursrechtspraak reeds voor in haar brief van 17 december 2018 over de consultatie van het Invoeringsbesluit en doet dat in haar recente (ongevraagde) position paper opnieuw. Maar waarschuwingen van de Raad van State - of het nu wetgevingsadvisering of bestuursrechtspraak betreft - worden wel vaker in de wind geslagen. Het is zeldzaam dat de Afdeling uit haar rol stapt en in juni 2022 in een artikel waarschuwt dat de Omgevingswet "risicovol" is en "ongelukkig in een tijd van grote bouwopgaven". De minister van VRO zou er goed aan doen eens te luisteren naar mensen die er meer verstand van hebben.

Achteraf is het makkelijk praten, maar in 2015 en 2016 is te snel 'ja' gezegd door de Tweede en Eerste Kamer tegen de Omgevingswet, omdat het aannemen van de wet is gebaseerd op de (naar nu blijkt) valse belofte dat de techniek van het DSO het allemaal makkelijker en eenvoudiger zou maken. Er is 'ja' gezegd tegen een DSO dat bijna wonderen beloofde, maar waarvoor de lat steeds lager werd gezegd tot het niveau 'als het maar een beetje werkt' en daar is destijds geen 'ja' tegen gezegd. Minister De Jonge wil daar niets van weten, maar nu bij de uitvoering blijkt dat het DSO alle mooie beloftes niet kan waarmaken zou je alsnog de Omgevingswet zelf ter discussie moeten stellen, want dat is nog niet eerder gedaan. Als het allemaal niet eenvoudiger en beter wordt en is erkend dat de dienstverlening er zeker bij invoering op achteruit gaat, waarom zou de Omgevingswet dan ooit in moeten gaan? Het DSO heeft al 300 miljoen gekost, maar dat is geen reden om ermee door te gaan. 'Sunken cost' is een slechte raadgever. Ter vergelijking: bij het (te ambitieuze) KEI-project van de rechtspraak is bij ruim 200 miljoen de stekker eruit getrokken. Hoeveel belastinggeld moet nog in de bodemloze put van het DSO worden gestort voordat de stekker eruit gaat? Bij de kosten van het DSO moet nog de 1 tot 2 miljard worden opgeteld die de Omgevingswet de gemeenten gaat kosten (en waarschijnlijk nooit terugverdiend zal worden). Daarbij opgeteld de niet in geld uit te drukken maatschappelijke kapitaalvernietiging van 40-50 jaar omgevingsrechtelijke jurisprudentie die bij het grofvuil wordt gezet - met meer rechtsonzekerheid tot gevolg - en de financiële schade doordat omgevingsplannen vaker zullen sneuvelen bij de Afdeling omdat gemeenten het wiel opnieuw moeten uitvinden. Daardoor zullen bouwplannen onnodig vaker dan nu het geval is vertraging oplopen, waarvan duizenden woningzoekenden uiteindelijk de dupe zijn. Daar kan geen wetsvoorstel 'versterking regie volkshuisvesting' tegenop boksen.

Niemand kan op dit moment overzien wat er op 1 januari 2024 wel en niet werkt van het DSO. Dus hoe kan daar dan op 14 maart een verantwoorde stemming over plaatsvinden? De berichtgeving daarover vanuit het Ministerie van BZK is al jaren eerder een kwestie van 'wishful thinking' gebleken dan gebaseerd op harde feiten en moet daarom kritisch worden bezien. In de openbaar gemaakte 'quick scan Koop' van 19 december 2019 valt immers te lezen dat men toen al wist dat verantwoorde invoering vóór 1 januari 2023 sowieso niet mogelijk was. Die quick scan laat een onthutsend beeld zien van een weinig constructieve interne stammenstrijd en de passage "Iedereen weet dat het niet lukt, maar we gaan wel door" is veelzeggend. Intern hoopte sommigen zelfs dat de Eerste Kamer de besluitvorming zou vertragen. Toch bleef men in weerwil van die kennis in Kamerbrieven verkondigen dat invoering per 1 januari 2021, 1 januari 2022 of 1 juli 2022 verantwoord was. Er zijn ministers voor minder de laan uitgestuurd...

Het is geen schande om te constateren dat de Omgevingswet gewoon niet is geworden wat men voor ogen had. Het is wel kwalijk dat men blijft volhouden dat de wet allerlei problemen zal oplossen. Sectorale problemen zoals stikstof los je niet op door alle bestaande toetsingskaders op één hoop te vegen, dat één wet te noemen en vervolgens er een 'integrale' benadering tegenaan te gooien. Veel succes daarmee bij een beroep op de Vogel- en Habitatrichtlijn; het HvJEU ziet je aankomen… Dat uitgangspunt van een 'integrale benadering' is na participatie als wondermiddel misschien wel de grootste misvatting van de Omgevingswet. Veel van wat de Omgevingswet wil bereiken kan sneller en eenvoudiger door aanpassing van bestaande regelgeving. Wat blijft er over van de decentrale gedachte van de Omgevingswet nu het Rijk weer de centrale regie wil pakken bij woningbouw? Wat blijft er over van de mooie woorden over participatie, van mensen betrekken bij ruimtelijke ontwikkelingen, nu de minister heeft aangekondigd dat wel een beroepsinstantie kan worden geschrapt? De ideologie achter de Omgevingswet is alweer achterhaald door de politieke waan van de dag zo lijkt het. Het blijft een gemis - misschien zelfs een kleine schande - dat ondanks verzoeken daartoe van onder meer de Afdeling advisering van de Raad van State in 2012 nooit de moeite is gedaan om fatsoenlijk te onderzoeken of de Omgevingswet echt nodig is. Zo is politiek blijkbaar: een nieuwe, glimmende wet met ronkende verkooppraatjes van beleidsmakers zonder kennis van zaken scoort beter dan saai, maar snel en efficiënt bestaande wetten aanpakken. Misschien kan de recent ingestelde - nog werkloze - evaluatiecommissie alsnog nut en noodzaak van de Omgevingswet onderzoeken vóórdat over invoering van de Omgevingswet wordt besloten.

Bij de (politieke) discussie over de Omgevingswet zie ik veel paralellen met een nog altijd lezenswaardig artikel in Trouw uit 1996 over het beruchte Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raad. Negatieve adviezen van de Raad van State, een Eerste Kamer die goede, kritische vragen stelt maar in Kamerbrieven telkens met een kluitje in het riet wordt gestuurd, een wet die op uitvoering nog altijd geen voldoende scoort en de rechtszekerheid/rechtsbescherming die op de tocht staat. Ongefundeerd politiek wensdenken wint het van elk rationeel tegenargument. Ik vrees dat over een aantal jaren in politiek Den Haag wordt teruggekeken op de gang van zaken rondom de Omgevingswet en het DSO en dan opnieuw door politici zal worden gedacht: "Ik schaam me kapot, ik kan er nog om huilen.” Met dit verschil: de Harmonisatiewet is een feit geweest, de Omgevingswet nog niet...

De Omgevingswet is géén zegen voor de mensheid zoals minister Hugo de Jonge beweert, het is eerder een vloek. De Ow lost geen enkel echt bestaand probleem op, maar creëert er wel een hoop. Alles wordt in juridisch opzicht en uit ICT-oogpunt veel moeilijker gemaakt dan nu het geval is; een juridisch doolhof waarin de gemiddelde burger dreigt te verdwalen. De minister van VRO schrijft in zijn meest recente brief aan de Eerste Kamer: "Verbeterdoel van de stelselherziening was overigens niet zo zeer minder artikelen, maar vooral het vergroten van de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht en het daarmee verbeteren van de informatiepositie van burgers en bedrijven". De conclusie is dat de Ow en het DSO daarin echt hebben gefaald, maar men ziet dat niet of wil het niet zien. Gemeenten en bestuursrechters krijgen een bak ellende aan extra werk en komen nu al veel mensen te kort. Dat tekort aan personeel los je niet op door te strooien met geld zoals het ministerie van BZK nu doet, want dat personeel bestaat gewoon niet. Er zijn weinig recente wetten waar zowel het werkveld, de rechtswetenschap als de advocatuur zoveel kritiek op heeft. Niemand zit (meer) op de Omgevingswet te wachten, behalve implementatiecoaches die hun brood verdienen met het verkopen van de gebakken lucht die de Omgevingswet is.

Wat is er voor nodig om de stekker uit dit heilloze project te trekken? Een parlementaire enquête? Hopelijk waakt de Eerste Kamer op 14 maart 2023 over de uitvoerbaarheid en rechtszekerheid en herhaalt de geschiedenis van de Harmonisatiewet zich niet.