De ‘Stikstofwet’ is een feit! Op 1 juli 2021 zijn de Wet stikstofreductie en natuurverbetering en het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering in werking getreden. Naar aanleiding van de PAS-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 29 mei 2019, werd het wel eens tijd voor een geüpdatete aanpak van de stikstofproblematiek in relatie tot bouwen. Volgens het kabinet loont het lange wachten. Deze wet bevat namelijk een robuust en structureel pakket aan maatregelen voor de vermindering van de stikstofdepositie. En daarmee de mogelijkheid om te (blijven) bouwen. Er wordt onder andere een bouwvrijstelling geïntroduceerd en een legaliseringsprogramma. In deze blog beantwoorden wij drie vragen die bij ons direct opkwamen.
De Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) introduceert in artikel 2.9a van de Wet natuurbescherming (Wnb) een gedeeltelijke vrijstelling van de Natura 2000-vergunningplicht voor de gevolgen van de stikstofdepositie tijdens de bouwfase. De vrijstelling geldt specifiek voor het bouwen, slopen, aanleggen en verwijderen van bouwwerken. Onder de vrijstelling vallen ook de vervoersbewegingen die samenhangen met de werkzaamheden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de aan- en afvoer van bouwmaterialen en het transport van werknemers en werktuigen van en naar de bouwplaats. Een bouwactiviteit kan naast mogelijke stikstofuitstoot ook zorgen voor geluidstrillingen. Dit heeft een verstorend effect op de in het wild levende soorten. De gedeeltelijke vrijstelling geldt hiervoor niet. De bouwfase blijft dan onderworpen aan een vergunningplicht. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag blijft het aspect stikstofdepositie buiten beschouwing. De bouwvrijstelling geldt ook niet voor de productie van bouwmaterialen.
Voordeel van de bouwvrijstelling is dat er geen AERIUS-berekening meer wordt verlangd. Dit is een berekening van de stikstofdepositie als gevolg van projecten en plannen op Natura 2000-gebieden. Initiatiefnemers in de bouw- en sloopfase kunnen echter niet zomaar aan de slag gaan zonder rekening te houden met de (eventuele) stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Voor initiatiefnemers is er alsnog een ‘informatieplicht’. Dit, om de emissies te beperken ten opzichte van een situatie zonder getroffen maatregelen. In artikel 7.19a van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) is namelijk de verplichting opgenomen om bij het bouwen en slopen van een bouwwerk de stikstofdepositie te beperken. Bij het indienen van een bouwmelding, een sloopmelding of een aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten zal de initiatiefnemer informatie moeten aanleveren over de maatregelen die hij of zij bij het project treft.
Het Rijk is bezig met het opstellen van een handreiking met mogelijk toe te passen emissiebeperkende maatregelen die initiatiefnemers kunnen gebruiken. De verplichting tot beperking van de stikstofdepositie heeft in de praktijk als gevolg het (eerder) vervangen van de bij de bouw en in andere processen gebruikte machines. Er zullen alternatieve machines ingezet moeten worden die voor minder stikstofdepositie zorgen. Deze verplichting heeft betrekking op de locatie van de uit te voeren werkzaamheden. Niet op vervoersbewegingen van en naar deze locatie. De informatieplicht geldt niet voor het aanleggen, veranderen en verwijderen van ‘werken’. Hieronder vallen: wegen, rioleringen, leidingen, waterkeringen, duurzame energieopwekking en energie-infrastructuur. Ratio hiervan is namelijk dat daarvoor project- en ruimtelijke besluiten vereist zijn, waarbij vaak een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. Langs die weg kunnen er dan stikstofbeperkende maatregelen worden voorgeschreven.
In de toelichting bij het Besluit stikstofreductie en natuurverbetering (Bsn) staat dat de bouwsector zelf ook bronmaatregelen treft. Doel van de bronmaatregelen is om de stikstofdepositie bij het feitelijk verrichten van bouw-, sloop- en aanlegwerkzaamheden fors te beperken. In de kern gaat het dus om verduurzaming van mobiele werktuigen en bouwlogistiek. Het langetermijndoel van de bronmaatregelen is om in 2030 de depositie van stikstof in de bouwsector met zestig procent te verlagen. Het Rijk gaat daarom dit jaar in samenwerking met de bouwsector en medeoverheden een routekaart schoon en emissieloos bouwen uitwerken. Het Rijk zet bijvoorbeeld in op het stimuleren van de aanschaf van emissievrij materieel en van de ombouw naar emissievrij of emissiearm materieel.
Met betrekking tot de juridische houdbaarheid van de bouwvrijstelling komen kritische geluiden naar voren. Op voorhand is niet uitgesloten dat alle projecten geen significante gevolgen hebben op een specifiek Natura-2000 gebied. De Raad van State was in 2019 al kritisch en gaf toen in een advies aan dat er op plekken waar de natuur er slechter aan toe is stevigere maatregelen nodig zijn. Een algemene vrijstelling zou voor dergelijke Natura 2000-gebieden ongewenst zijn. Op grond van de Habitatrichtlijn is een ecologische onderbouwing namelijk essentieel voor het inzichtelijk maken van de stikstofdepositie en de gevolgen daarvan voor een Natura 2000-gebied.
In de toelichting bij het Bsn staat dat voor het vaststellen van bestemmingsplannen (of andere vergelijkbare ruimtelijke besluiten) de gedeeltelijke vrijstelling nuttig kan zijn. In een bestemmingsplan kunnen planregels staan die bepaalde bouwactiviteiten of de aanleg of wijziging van werken mogelijk maken. Voor dat onderdeel kan worden verwezen naar het feit dat de wetgever een vrijstelling voor de bouwfase heeft vastgesteld. Hierdoor vindt in feite vooraf al een beoordeling plaats. De toelichting van het Bsn is bruikbaar voor de onderbouwing van de stikstofdepositie in de bouwfase.
Uitgangspunt voor de bouwvrijstelling is om meer bouwprojecten mogelijk te maken. De vrijstelling zal voor projectontwikkelaars en bouwers de onderzoekslasten beperken wat weer leidt tot een snellere uitvoering van bouwprojecten. Ingewikkelde AERIUS-berekeningen zijn niet meer nodig. Ook het uitsmeren van de bouw over meerdere jaren om de stikstofuitstoot per jaar te verminderen hoeft niet meer.
De nadruk bij de vergunningverlening voor stikstofdepositie verschuift door de bouwvrijstelling naar de structurele depositie die een project mogelijk in de gebruiksfase veroorzaakt. Er is namelijk nog wel een Natura 2000-vergunning nodig als de gebruiksfase van een project door stikstofdepositie significante negatieve effecten heeft voor een Natura 2000-gebied. Bijvoorbeeld als er sprake is van teveel stikstofdepositie als gevolg van het gebruik van het gebouw of door het verkeer van en naar het gebouw.
In het wetsvoorstel (nu artikel 1.13a Wet natuurbescherming) staat dat zorg gedragen moet worden voor het legaliseren van projecten (met een geringe stikstofdepositie) waarvoor ten tijde van het PAS geen natuurvergunning nodig was. Hieronder vallen de PAS-meldingen en de meldingsvrije activiteiten. Het Rijk heeft daarom een legaliseringsprogramma opgesteld. Het gaat dan bijvoorbeeld om het legaliseren van tijdelijke projecten die onder de drempelwaarde van 0,05 mol per hectare per jaar vielen tijdens de looptijd van het PAS en toen zijn gestart, maar waarvan het project nu nog loopt. Op basis van het PAS was dan sprake van een ‘meldingsvrije activiteit’, die nu dus wordt gelegaliseerd. Het Rijk geeft in het webinar ‘legalisering PAS-meldingen’ aan meldingen tussen 2022 en 2024 te legaliseren (vergunnen).
Tot op heden is de routekaart voor schoon en emissieloos bouwen en de handreiking met bronmaatregelen nog niet gepubliceerd. Na publicatie maakt het Rijk duidelijk op welke wijze effectief, uitvoerbaar, werkbaar en betaalbaar de reductie van emissies mogelijk is. Wij vragen ons wel af of de maatregelen daadwerkelijk voldoende zijn om het (ambitieuze?) doel voor 2030 te behalen. Verder zijn wij benieuwd of er daadwerkelijk meer bouwprojecten doorgang zullen vinden. De belangrijkste vraag is natuurlijk of de vrijstelling stand zou houden bij de rechter. Het blijft namelijk een risico om een algemene vrijstelling te hanteren, zonder bij ieder project te kijken of de uitstoot in de bouwfase leidt tot significante negatieve effecten voor Natura 2000-gebieden. Wij vragen ons dan ook af, of de algemene bouwvrijstelling voldoet aan het voorzorgsbeginsel uit de Habitatrichtlijn.
