Op basis van de Wet milieubeheer (Wm) en het hieraan gekoppelde Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.) of de Natuurbeschermingswet 1998 is het voor een aantal ruimtelijke plannen verplicht om een m.e.r.-procedure te volgen. Dit betreft niet uitsluitend plannen die in het jargon als ontwikkelingsgerichte plannen worden beschouwd, ook in geval van actualisatie van het vigerende plan kan sprake zijn van een (plan)m.e.r.-plicht. In dit artikel wordt kort ingegaan op de vraag wanneer een m.e.r. voor een bestemmingsplan buitengebied verplicht is. Ook wordt specifiek ingegaan op de verordening van de provincie Noord-Brabant waarin de plicht is opgenomen dat bestemmingsplannen binnen het grondgebied van die provincie uiterlijk 1 maart 2016 moeten voldoen aan die verordening, met name daar waar het bepalingen ten aanzien van veehouderijen betreft. Wat heeft dit tot gevolg voor de m.e.r.-plicht van een bestemmingsplan?
Wel of geen (plan)m.e.r.-plicht
Indien een gemeente een bestemmingsplan buitengebied wil actualiseren c.q. vaststellen zonder daarbij (plan)m.e.r.-plichtig te zijn, dient vooraf beoordeeld te worden of het nieuwe plan geen (plan)m.e.r.-plichtige ontwikkelingen mogelijk maakt en of het nieuwe plan geen significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden tot gevolg kan hebben. Daarbij is van belang dat niet de bestaande vigerende bestemmingsplanregeling maar de feitelijk aanwezige situatie de basis vormt voor deze beoordeling. Dit om de planologische ruimte die vigerend is vastgelegd, in het licht van de actuele situatie te beschouwen en vervolgens weloverwogen al dan niet opnieuw vast te leggen. Indien in een bestemmingsplan opnieuw bestaande, maar nog niet feitelijk gerealiseerde m.e.r.-plichtige activiteiten mogelijk worden gemaakt, moeten de effecten van de activiteiten in een m.e.r. worden onderzocht.
Een m.e.r.-plicht kan volgen in een aantal gevallen:
1. (Plan)m.e.r.-plichtige ontwikkelingen op grond van het Besluit m.e.r
(Plan)m.e.r.-plicht kan volgen uit de ruimte die het plan aan ontwikkelingen biedt. In het Besluit m.e.r. zijn diverse activiteiten genoemd die m.e.r.-plichtig dan wel m.e.r.-beoordelingsplichtig zijn. Deze activiteiten zijn respectievelijk opgenomen in onderdeel C en onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. (de zogenoemde lijst C en lijst D). Voor een bestemmingsplan buitengebied betreft het met name activiteiten die de oprichting of uitbreiding van een veehouderij mogelijk maken. Lijst D kent daarbij de laagste drempelwaarden en is in de meeste gevallen maatgevend.
Een nieuw bestemmingsplan buitengebied wordt aangemerkt als een kader waarbinnen ruimte voor planologische ontwikkelingsmogelijkheden wordt geboden voor latere m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten. Doordat een plan voorziet in ontwikkelingen die op zichzelf (plan)m.e.r.-plichtig zijn, wordt het plan (plan)m.e.r.-plichtig.
Om een m.e.r.-plicht te voorkomen dient een agrarisch bouwblok zodanig bestemd te worden dat de oprichting of uitbreiding (ten opzichte van de feitelijke situatie) met een omvang die is opgenomen in lijst D niet mogelijk is.
2. (Plan)m.e.r.-plicht vanuit Natuurbeschermingswet
De tweede mogelijkheid waardoor een bestemmingsplan (plan)m.e.r.-plichtig wordt, kan volgen uit de verplichtingen vanuit de Natuurbeschermingswet 1998. Indien een plan significant negatieve effecten op een Natura 2000-gebied kan veroorzaken is een plan (plan)m.e.r.-plichtig (art. 7.2a, lid 1 Wm). Deze effecten zijn (onder meer) te verwachten indien depositie van stikstof in Natura 2000-gebieden plaatsvindt als gevolg van ammoniakemissies afkomstig uit de stallen van veehouderijen. Om een plan niet (plan)m.e.r.-plichtig te laten zijn, dient derhalve in ieder geval vooraf uitgesloten te worden dat significante negatieve effecten als gevolg van het plan kunnen optreden op Natura 2000-gebieden.
Het uitsluiten dat een significant negatief effect optreedt kan worden aangetoond door middel van een zogenaamde voortoets. Mogelijk significante effecten worden door vele factoren beïnvloed. De ligging van het plan ten opzichte van Natura 2000-gebieden is van belang en er is verschil in gevoeligheid van de verschillende gebieden. Het op voorhand uitsluiten van een (plan)m.e.r.-plicht op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 is minder eenvoudig af te bakenen dan de afbakening op basis van de activiteiten zoals aangewezen in het Besluit milieueffectrapportage.
Bij het toetsen aan de Natuurbeschermingswet 1998 zijn de emissies van alle veehouderijen van belang. Dus ook niet intensieve veehouderijen en kleine veehouderijen. De toets vindt plaats door het maximale effect dat het nieuwe plan mogelijk maakt te vergelijken met de huidig feitelijke belasting. Dit betekent dat bij de toekomstige situatie ook de afwijkingsmogelijkheden van het college worden meegenomen, terwijl bij de huidige situatie niet ingevulde planologische ruimte of niet gebruikte vergunde milieuruimte niet wordt meegenomen. Uit deze beoordeling kan volgen dat indien overbelaste gevoelige habitattypen in de ruime omtrek aanwezig zijn, zelfs een conserverend bestemmingsplan kan leiden tot significante negatieve effecten en daarmee een (plan)m.e.r.-plicht.
Planmer plicht op grond van een provinciale milieuverordening
Door Provinciale Staten kunnen aanvullend op het Besluit m.e.r. in de provinciale milieuverordening activiteiten worden aangewezen die kunnen leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu en daarmee (plan)m.e.r.-plichtig zijn (artikel 7.6 Wm).
(Plan)m.e.r.-plicht in relatie tot Verordening Ruimte 2014 van de Provincie Noord-Brabant
Provinciale Staten van Noord-Brabant hebben op 7 februari 2014 de Verordening ruimte 2014 vastgesteld, die op 19 maart 2014 in werking is getreden. De meest recente wijziging van de Verordening ruimte 2014 is op 15 juli 2015 in werking getreden. De Verordening ruimte 2014 heeft gevolgen voor de ontwikkelingsmogelijkheden in het buitengebied van een gemeente in Noord-Brabant, met name ten aanzien van veehouderijen. Uitbreiding van veehouderijbedrijven is geen vanzelfsprekend recht maar moet 'verdiend' worden door te voldoen aan de eisen van een zorgvuldige veehouderij.
De belangrijkste regels uit de Verordening ruimte 2014 hebben een rechtstreekse werking, maar de Verordening bepaalt tevens dat het bestemmingsplan buitengebied van een gemeente indachtig deze regels uiterlijk in 2016 herzien dient te zijn. Voor een gemeente is het van groot belang of deze noodzakelijke wijzigingen vanwege de Verordening ruimte 2014 doorlopen kunnen worden zonder dat daarvoor een (plan)m.e.r. procedure noodzakelijk is. Zoals gezegd kan een m.e.r.-plicht - en daarmee een verplicht advies van de commissie m.e.r. - volgen uit het Besluit m.e.r., de provinciale milieuverordening of de Natuurbeschermingswet indien een passende beoordeling vereist is.
1. Toetsing aan het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.)
Toetsing aan het Besluit m.e.r. is aan de orde indien het plan direct m.e.r.-plichtig is of activiteiten bevat die m.e.r.-plichtig zijn. Indien niet meer activiteiten worden mogelijk gemaakt dan al eerder mogelijk waren en hiervoor al een m.e.r.-beoordeling heeft plaatsgevonden, is geen sprake van een hernieuwde m.e.r.-plicht. De noodzakelijke wijzigingen vanwege de Verordening ruimte 2014 zullen daarmee niet leiden tot een m.e.r.-plicht. Immers de verordening verplicht de gemeente er niet toe om meer mogelijk te maken dan dat het bestemmingsplan nu al toe staat.
2. Toetsing aan de provinciale milieuverordening
Voor specifieke activiteiten kan de provincie in de provinciale milieuverordening bepalen dat deze m.e.r-plichtig zijn. In de provincie Noord-Brabant kan daarbij bijvoorbeeld gedacht worden aan grootschalige grondwateronttrekkingen in de nabijheid van daarvoor gevoelige gebieden.
3. Toetsing aan een passende beoordeling
In het kader van een passende beoordeling moet de nieuwe planologische ruimte die het bestemmingsplan maximaal mogelijk maakt (inclusief flexibiliteitsbepalingen) vergeleken worden met de huidige feitelijk aanwezige situatie. Indien het huidige bestemmingsplan wordt aangepast aan de Verordening ruimte 2014, biedt het nieuwe bestemmingsplan (in redelijkheid) altijd meer ruimte dan de huidige feitelijke situatie. Dit komt bijvoorbeeld door de groeimogelijkheden die er zijn binnen het gemengd landelijk gebied en de groenblauwe mantel. Zelfs als een gemeente het bestemmingsplan verdergaand zou inperken dan de Verordening ruimte 2014, bijvoorbeeld door de ontwikkelruimte in de genoemde aanduidingen ook niet toe te staan, kan nog steeds sprake zijn van planologische groeiruimte ten opzichte van de feitelijke situatie. Dit is immers al het geval indien bestaande vergunningen niet volledig worden gebruikt omdat de nieuwe planologische situatie in het kader van de passende beoordeling vergeleken dient te worden met de huidig feitelijke situatie. Dit betekent dat een toename van de milieubelasting na planvorming ten opzichte van de huidige feitelijke situatie vaak niet kan worden uitgesloten. Omdat binnen het invloedsgebied van een bestemmingsplan buitengebied veelal sprake is van diverse habitattypen, waarvan in veel gevallen de kritische depositiewaarde (kan) word(en)t overschreden, kan een significant negatief effect niet worden uitgesloten.
Dit betekent dat een verplichte herziening van het bestemmingsplan buitengebied op basis van de Verordening ruimte 2014 veelal leidt tot een (plan)m.e.r.-plicht. Dit kan slechts theoretisch worden voorkomen door de maximale planologische ruimte van het nieuwe bestemmingsplan gelijk te stellen aan de bestaande feitelijke situatie. Dus niet de vergunde situatie maar de feitelijke situatie (werkelijk aantal dieren etc.) In de praktijk heeft dit dermate vergaande consequenties (politiek/bestuurlijk en mogelijk planschade) dat dit niet reëel is.
Conclusie
De actualisatie of herziening van het bestemmingsplan buitengebied zal in veel gevallen tot gevolg hebben dat de maximale planologische ruimte groter is dan de huidige feitelijk aanwezige situatie. Dit is zelfs al zo bij een consolidering van de planologische ruimte of een (reëel haalbare) inperking van de planologische ruimte.
Het gevolg hiervan is dat een actualisatie of herziening van het bestemmingsplan buitengebied waarschijnlijk niet kan plaatsvinden zonder dat tevens een m.e.r-procedure moet worden gevolgd.
Door Tonnaer
