In het leefomgevingsbeleid wordt steeds meer gestreefd naar beleidsintegratie: een integrale benadering waarin maatschappelijke vraagstukken in samenhang worden opgepakt. Een voorbeeld hiervan is het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waarin op gebiedsniveau wordt gewerkt aan natuur-, stikstof-, water- en klimaatdoelen. Maar is beleidsintegratie wel altijd mogelijk en wenselijk? Onderzoekers van Wageningen Environmental Research en Wageningen Economic Research hebben dit op verzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) onderzocht aan de hand het gebiedsproces Aldeboarn-De Deelen. Hieruit blijkt dat beleidsintegratie niet altijd voordelen biedt.
In dit onderzoek naar beleidsintegratie van natuur- en milieudoelen op gebiedsniveau is gekozen voor een focus op de veenweideproblematiek. De veenweideaanpak door Rijk en provincies wordt namelijk gekenmerkt door een integrale ambitie waarin sectorale opgaven rondom bodemdaling, klimaat, landbouw, water en natuur bij elkaar moeten komen.
In een concreet gebiedsproces (Aldeboarn-De Deelen) is in beeld gebracht in hoeverre de aanpak daadwerkelijk integraal is. Daarbij is gekeken naar: (1) de framing van het beleidsprobleem, (2) de betrokkenheid van meerdere beleidssectoren, (3) de aanwezigheid van integrale en samenhangende beleidsdoelen en (4) een coherente mix aan beleidsinstrumenten.
In het gebied Aldeboarn-De Deelen loopt al vanaf 2016 een gebiedsproces, dat als voorloper geldt van het Friese Veenweideprogramma. In dit gebiedsproces staat de toekomst van de landbouw voorop. De andere centrale doelen in de veenweideaanpak, ten aanzien van klimaat, bodemdaling en waterkwaliteit, zijn daaraan gekoppeld en worden vooral vanuit dit landbouwperspectief bezien.
Vanuit de gebiedspartijen en overheden bestaat de wens om ook andere doelen, op het gebied van natuur, energie en recreatie, mee te nemen in het gebiedsproces. Dat gebeurt steeds meer, maar vooral indien het bijdraagt aan het bieden van perspectief voor de landbouw in het gebied. Daardoor worden kansen op meer beleidsintegratie, bijvoorbeeld van de Natura 2000-doelen, gemist.
Voor realisatie van de ambities is een coherente mix aan beleidsinstrumenten van groot belang. Deze is er momenteel nog niet; men moet het doen met vooral sectorale landelijke instrumenten. Op gebiedsniveau wordt wel aan een meer coherente mix aan beleidsinstrumenten gewerkt. Daarbij gaat het om allerlei (combinaties van) instrumenten voor agrarisch natuurbeheer, (gedeeltelijke) afwaardering van landbouwgrond, kavelruil en schadevergoedingen.
Het onderzoek laat zien dat de wens tot meer beleidsintegratie in principe oneindig is. Daarom is een kritische benadering van het streven naar meer beleidsintegratie in gebiedsprocessen belangrijk.
Beleidsintegratie kan zeker voordelen hebben, maar meer beleidsintegratie leidt niet automatisch tot een hogere effectiviteit of meer draagvlak bij gebiedspartijen. Meer beleidsintegratie leidt ook tot een grotere complexiteit, bijvoorbeeld in doelen, instrumenten en betrokken actoren.
Hierdoor kosten beleidsprocessen ook vaak meer tijd. Met name als overheden of andere gebiedspartijen gedurende het proces steeds nieuwe sectorale doelen willen meenemen in het lopende gebiedsproces.
Zowel beleidsmakers als beleidsonderzoekers doen er dus goed aan om in hun beleidsinstructies of -adviezen een keuze voor meer beleidsintegratie goed te onderbouwen door een zorgvuldige afweging van voor- en nadelen.
