Procesverloop

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

2. Verweerder heeft geconstateerd dat verzoeksters bungalows en stacaravans op het Bungalowpark Elfenmeer, gemeente Roerdalen, ter beschikking stellen aan arbeidsmigranten. De bungalows en stacaravans staan op gronden die zijn gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied Roerdalen – 2e herziening” (het bestemmingsplan) en hebben hierin de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie – 5”. Gelet op de geldende verblijfsrecreatieve bestemming stelt verweerder zich op het standpunt dat verzoeksters artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) overtreden door het zonder omgevingsvergunning laten gebruiken van de gronden en bungalows voor het huisvesten van arbeidsmigranten.

3. Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan verzoeksters lasten opgelegd om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoeksters kunnen aan de lasten voldoen door de verhuur van de recreatieverblijven (bungalows en stacaravans), met als doel daar arbeidsmigranten te huisvesten, te staken en gestaakt te houden. Verzoeksters dienen vóór 2 januari 2018 aan de opgelegde lasten gevolg te geven op straffe van verbeurte van dwangsommen van

€ 30.000,00 per kalendermaand met een maximum van € 300.000,00.

4. Verzoeksters hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt bij verweerder en tevens de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht de primaire besluiten (ongeclausuleerd) te schorsen.

5. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, indien voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter ziet geen beletselen verzoeksters in hun verzoek ex artikel 8:81 van de Awb te ontvangen. Ook acht de voorzieningenrechter de onverwijlde spoed genoegzaam aangetoond nu de begunstigingstermijn op 1 januari 2018 afloopt.

6. Tot het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan, indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het voor de indiener van een verzoek uit een besluit voortkomend nadeel onevenredig is in verhouding tot het met dat besluit te dienen belang. Daarbij gaat het om een afweging van de belangen van de indiener van het verzoek bij een onverwijlde voorziening tegen de belangen die zijn gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Voor zover deze toetsing een beoordeling van de hoofdzaak meebrengt, is dat oordeel voorlopig van aard en niet bindend in de bodemprocedure.

7. Verzoeksters voeren aan dat de huisvesting van arbeidsmigranten op het Elfenmeer niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens verzoeksters volgt uit de begripsomschrijving van ‘bungalow’ niet dat de bungalows alleen voor recreatief gebruik zijn bestemd. Nu daar 180 dagen per jaar recreatief mag worden overnacht, geldt voor het overige deel van het jaar geen beperking aan het gebruik, aldus verzoeksters. Dat geldt volgens verzoeksters ook voor de “jaarplaatsen” en de in artikel 31.3 van het bestemmingsplan genoemde “seizoensplaatsen”. Die mogen het hele jaar, respectievelijk het seizoen voor onder andere huisvesting van arbeidsmigranten worden gebruikt. Verzoeksters wijzen er daarbij op dat aan het inrichtingsplan dat bij het bestemmingsplan behoort geen betekenis toekomt, omdat in de planregels wordt verwezen naar het “inrichtingsplan zoals opgenomen in bijlage 5”. Het inrichtingsplan is echter niet opgenomen in bijlage 5, maar in bijlage 4. Hieruit volgt deze niet gelden en daaraan niet kan worden getoetst, aldus verzoeksters. Aan het inrichtingsplan, waarin de diverse voorzieningen binnen de bestemming “recreatie-verblijfsrecreatie-5” zijn opgenomen, komt volgens verzoeksters ook geen betekenis toe omdat de daarin vermelde aantallen standplaatsen, kampeermiddelen en begrippen afwijken van de planregels. Als al het noemen van de verkeerde bijlage in artikel 31.3, lid e, van het bestemmingsplan zou worden gepasseerd dan behoort, gezien de gesignaleerde verschillen en discrepanties tussen de planregels en het inrichtingsplan, op grond van het rechtszekerheidsbeginsel van handhaving te worden afgezien. Daar komt verder volgens verzoeksters nog bij dat genoemd artikel 31.3, lid e van het bestemmingsplan alleen voor de locatie van de standplaatsen voor toeristisch kamperen verwijst naar het inrichtingsplan. Verzoeksters leiden daaruit af dat alle andere gebruik niet in het inrichtingsplan is gereguleerd en dus toegestaan, mits het zomerhuisjes/bungalows en jaarplaatsen betreft. Verzoeksters betogen dat alleen aan toeristisch kamperen regels zijn gesteld in het bestemmingsplan en inrichtingsplan zodat voor niet-toeristisch verblijf geen regels gelden, temeer nu in artikel 31.3, lid e een verwijzing naar “toeristisch kamperen” ontbreekt.

8. Ingevolge artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Ingevolge het tweede lid wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.

9. Gelet op voormeld wettelijk kader dient de voorzieningenrechter eerst vast te stellen of sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift op grond waarvan verweerder bevoegd is ter zake handhavend op te treden.

10. De gemeenteraad van Roerdalen heeft op 21 april 2016 het bestemmingsplan buitengebied – 2e herziening vastgesteld. Sinds de vaststelling van het bestemmingsplan buitengebied (het moederplan) op 30 mei 2013 zijn een aantal wijzigingsplannen vastgesteld. Op grond van artikel 3.6 lid 3 van de Wet ruimtelijke ordening maakt een wijzigingsplan van rechtswege onderdeel uit van het betreffende bestemmingsplan.

11. Op de gronden waarop de arbeidsmigranten in de aanwezige bungalows en stacaravans zijn gehuisvest is ingevolge het geldend bestemmingsplan de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie – 5” gelegd.

• toeristische kampeerplaatsen met bijbehorende toiletgebouwen;

• stacaravans;

• tenten;

• zomerhuisjes;

• trekkershutten;

• tenthuisjes;

• jaarplaatsen;

• een gebouw ten behoeve van centrale voorzieningen, zwembaden, midgetgolfterrein, een zwemvijver en een aan verblijfsrecreatie ondergeschikt café/restaurant uit categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten;

• ter plaatse van de aanduiding ’bedrijfswoning’: een bedrijfswoning;

• wonen, mits de bouw van een bedrijfswoning is toegestaan;

12. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun betoog dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd is met de op de gronden gelegde (verblijfs)recreatieve bestemming. De rechtbank stelt hierbij voorop dat niet ter discussie staat dat de arbeidsmigranten op het Elfenmeer niet recreatief verblijven, maar dat ze daar (tijdelijk) wonen, omdat zij werkzaamheden uitvoeren bij bedrijven in de regio. Voorts volgt de rechtbank verzoeksters niet in hun betoog dat uit de definitie van bungalow volgt dat daar in afwijking van de doeleindenomschrijving gedurende 185 dagen per jaar elke andere functie is toegelaten. De beperking tot 180 dagen per jaar ziet op het tegengaan van permanente bewoning in de desbetreffende verblijven, hetgeen (eveneens) in strijd is met het toegestane recreatieve verblijf. Dat bij “jaarplaatsen” en “seizoensplaatsen” niet is herhaald dat het om recreatief verblijf moet gaan, doet niet af aan het feit dat dit uit de algemene bestemmingsregeling volgt. Dat geldt ook voor de kennelijke foutieve verwijzing naar het inrichtingsplan. Bedoeld is bijlage 4, maar dat doet niet af aan het feit dat uit een foutieve verwijzing of de omstandigheid dat alleen voor toeristisch kamperen regels zijn gesteld, niet kan worden afgeleid dat in strijd met de geldende bestemming elk ander dan recreatief gebruik zou zijn toegelaten. Dat alleen recreatief gebruik is geregeld volgt uit de omstandigheid dat alleen dat gebruik is toegestaan. Dat ander gebruik niet is geregeld kan niet betekenen dat op de gronden dus elk ander gebruik ongereguleerd is toegelaten. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat in situaties waarin de huisvesting van arbeidsmigranten wel is toegestaan, dit in het bestemmingsplan expliciet in de doeleindenomschrijving is vermeld, en dat een algemene wijzigingsbevoegdheid in artikel 66 van het bestemmingsplan is opgenomen voor de huisvesting van arbeidsmigranten.

13. Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters in strijd met bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo gronden of bouwwerken hebben gebruikt dan wel laten gebruiken in strijd met de voorschriften van een bestemmingsplan. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad (de Afdeling) eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2015, CLI:NL:RVS:2015:3294), is het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing op een op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) tot stand gekomen bestemmingsplan. Het onderhavige bestemmingsplan is echter tot stand gekomen op grond van de op 1 juli 2008 in werking getreden Wet ruimtelijke ordening (Wro). Derhalve is het algemene gebruiksverbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in dit geval van toepassing. Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1458, moet, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94).

14. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter was verweerder dan ook bevoegd tegen het (laten) gebruiken van de gronden en de zich daarop bevindende stacaravans en bungalows voor de huisvesting van arbeidsmigranten door middel van het opleggen van een last onder dwangsom tegen de overtreders van dat voorschrift handhavend op te treden.

15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (onder andere de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR4609).

16. Verzoeksters betogen dat sprake is van détournement de pouvoir omdat op het park al jarenlang arbeidsmigranten worden gehuisvest en verweerder al geruime tijd daarmee bekend is of kon zijn. Ter onderbouwing van die stelling is een aantal uittreksels uit het nachtregister van Elfenmeer en overige stukken overgelegd, alsmede een verslag van een integrale controle die op 11 september 2012 is uitgevoerd. Uit de omstandigheid dat verweerder niet eerder tot handhaving is overgegaan, kan volgens verzoeksters worden afgeleid dat verweerder destijds heeft geoordeeld dat huisvesting van arbeidsmigranten in overeenstemming met de planregels is. Dat van détournement de pouvoir en derhalve onbehoorlijk bestuur sprake is, onderbouwen verzoeksters met de stelling dat verweerder van mening is veranderd over de strijdigheid met het bestemmingsplan en lasten onder dwangsom heeft opgelegd om sterker te staan in een discussie die momenteel speelt over de erfpachtovereenkomst met betrekking tot het Elfenmeer.

17. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in dat betoog. Dat verweerder zijn bevoegdheid om handhavend op te treden zou hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is bedoeld, het ongedaan maken van normschendingen en het herstel van de rechtmatige toestand, acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt.

18. Ook overigens zijn er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan gezegd moet worden dat verweerder van handhaving af had moeten zien. Er is geen sprake van overtredingen van geringe ernst. Gelet op de beginselplicht voor verweerder om tegen normschendingen handhavend op te treden maakt de enkele omstandigheid dat er volgens verzoeksters geen belangen van derden zijn op grond waarvan handhavend optreden is geboden, niet dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daarvan om die reden behoorde af te zien. Dat verzoeksters zich er niet mee kunnen verenigen dat verweerder (en de raad van verweerders gemeente) een vermenging van arbeidsmigranten en recreanten op recreatieterreinen ongewenst acht, is eveneens geen reden om van handhaving af te zien. Ook het enkele verloop van tijd en de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor verzoeksters en andere bedrijven, vormt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, geen grond om van handhaving af te zien (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343, en van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2334). Hierin kan geen aanleiding worden gevonden voor het treffen van een voorlopige voorziening.

19. Verzoeksters stellen zich verder op het standpunt dat verweerder bij het vaststellen van de lengte van de begunstigingstermijn ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de grote economische belangen die in het geding zijn. De gehuisveste arbeidsmigranten zijn onmisbaar voor de bedrijven in de regio waar zij werken en huisvesting op andere locaties is niet mogelijk. Vanwege deze belangen en het feit dat verweerder jarenlang niet is opgetreden, getuigt de gestelde begunstigingstermijn niet van een deugdelijke belangenweging, aldus verzoeksters.

20. De voorzieningenrechter stelt vast dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (waaronder de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2589) bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De omstandigheid dat het beëindigen van de overtreding schade kan veroorzaken is niet van belang voor de termijn waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd (uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2015: ECLI:NL:RVS:2015:3294). Ook de overige door verzoeksters genoemde omstandigheden zijn voor de vaststelling van de lengte van de begunstigingstermijn niet relevant. Verzoeksters hebben niet aangevoerd dat de gestelde termijn te kort is om de overtredingen te beëindigen en de voorzieningenrechter ziet ook overigens geen aanknopingspunten voor dat (voorlopig) oordeel.

21. Ten slotte betogen verzoeksters dat verweerder de hoogte van de opgelegde dwangsommen onvoldoende heeft onderbouwd. Daarbij is van belang dat aan drie partijen een last onder dwangsom is opgelegd, waarbij niet is bepaald dat betaling van de ene partij bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen. Effectief is daarom sprake van een dwangsom van € 90.000,00 met een maximum van € 900.000,00, hetgeen niet in verhouding staat tot het mogelijk te behalen financiële voordeel.

22. De voorzieningenrechter volgt verzoeksters niet in hun betoog dat de hoogte van de dwangsommen niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden belangen en de beoogde werking van de dwangsommen. Zoals de Afdeling meermaals heeft overwogen heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan verwachten bij het niet naleven van de regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd (uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2015: ECLI:NL:RVS:2015:3294). Verweerder heeft bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsommen aansluiting gezocht bij reeds bestaand beleid in het kader van het tegengaan van permanente bewoning van recreatiewoningen binnen de gemeente Roerdalen en de huurinkomsten zoals daarvan blijkt uit de huurovereenkomsten ten aanzien van de bungalows en chalets. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder de hoogte van de te verbeuren dwangsommen vastgesteld op een wijze die niet onredelijk is te noemen. Verweerder heeft daarbij naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter verder terecht dwangsommen aan alle verzoeksters opgelegd zonder daarbij te bepalen dat betaling door de één bevrijdend werkt ten opzichte van de ander. Er is namelijk sprake van afzonderlijke overtredingen, die door elk van de overtreders kan worden beëindigd. De gewenste werking van die dwangsommen, dat wil zeggen de prikkel die daarvan moet uitgaan om de overtredingen te beëindigen, zou teniet worden gedaan indien bij de hoogte van het te verbeuren bedrag rekening zou worden gehouden met het aantal overtreders, zoals verzoeksters kennelijk wensen.

23. Op grond van voorgaande overwegingen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de primaire besluiten een gerede kans maken in de hoofdzaak in stand te blijven. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat daarom geen grond.

24. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.