Voor bedrijven die zijn aangewezen als vergunningplichtig moet het bevoegd gezag een afweging maken of vestiging op een bepaalde locatie mogelijk is. De voorwaarden voor de procedure en de inhoud van de omgevingsvergunning milieu zijn opgenomen in de Wabo. Voor de omgevingsvergunning milieu wordt de uitgebreide procedure gevolgd.
Om het bevoegd gezag een duidelijk beeld te geven van de gewenste activiteiten en de daaraan verbonden milieubelasting zijn in de Mor in hoofdstuk 4 specifieke indieningsvereisten opgenomen voor de omgevingsvergunning milieu. De aanvraag moet op grond van artikel 4.1 Mor onder andere een duidelijke beschrijving geven van:
de uit te voeren activiteiten en processen en gebruikte grondstoffen;
de milieubelasting van activiteiten en processen (in aard en omvang);
de maatregelen die zijn genomen om milieubelasting te beperken en het rendement hiervan;
de tijden en dagen dat de inrichting in werking is;
de wijze waarop de milieubelasting bij het in werking zijn wordt gemeten en geregistreerd;
een niet-technische samenvatting van de activiteiten;
eventuele toekomstige ontwikkelingen voor de inrichting.
De aanvraag moet vergezeld gaan van een bodemonderzoek (artikel 4.3 Mor). Daarnaast kan voor specifieke gevallen nog worden geëist dat andere onderzoeken en documenten moeten worden overgelegd, zoals een akoestisch onderzoek (artikel 4.5 Mor) of een kwantitatieve risicoanalyse (artikel 4.16 Mor). De aanvraag om omgevingsvergunning milieu kan zowel schriftelijk als digitaal via het Omgevingsloket Online worden gedaan. In het Omgevingsloket Online is een uitgebreid overzicht opgenomen van de verschillende aan te leveren gegevens. Vanwege de hoeveelheid in te voeren gegevens kiezen sommige bedrijven ervoor om een groot deel van de gevraagde informatie op te nemen in separate bijlagen in plaats van rechtstreeks in Omgevingsloket Online.
In de Wabo is een limitatief overzicht gegeven van de gronden waarop het bevoegd gezag een aanvraag voor een omgevingsvergunning milieu moet beoordelen (artikel 2.14 Wabo). De genoemde gronden zijn onder andere:
de bestaande toestand van het milieu/lokale omstandigheden;
verwachte ontwikkelingen voor de inrichting of het gebied waarin de inrichting ligt;
ten minste toepassing van de best beschikbare technieken;
organisatorische mogelijkheden voor de bescherming van het milieu;
het geldende milieubeleidsplan en landelijk afvalstoffenplan;
milieukwaliteitseisen (luchtkwaliteit, waterkwaliteit, etc., benoemd in hoofdstuk 5 Wet milieubeheer).
Ondanks deze uitwerkingen is er voor gemeenten nog aanzienlijke beleidsruimte om een eigen invulling te geven aan de bevoegdheden. Deze beleidsruimte kan bijvoorbeeld worden vastgelegd in het gemeentelijke milieubeleidsplan, waarin ook lokaal aanwezige en nagestreefde milieukwaliteit kan worden vastgelegd, bijvoorbeeld in termen van een bepaalde geluidsbelasting of het stimuleren van duurzaamheid.
Wanneer een omgevingsvergunning milieu wordt verleend, worden hieraan de voorschriften verbonden die nodig zijn om de milieubelasting te voorkomen dan wel, als dit niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken (artikel 5.3 Bor). Naast toetsing of een activiteit op een locatie kan plaatsvinden, is het stellen van voorwaarden van groot belang. Inrichtingen moeten, zoals hiervoor al aangegeven, ten minste voldoen aan de best beschikbare technieken om de milieubelasting zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. In bijlage I en bijlage II Mor zijn documenten aangewezen waar voor het bepalen van de best beschikbare technieken rekening mee moet worden gehouden (artikel 9.2 Mor). Voor het opstellen van de voorschriften zijn in paragraaf 5.2 Bor regels gesteld. In deze paragraaf is onder andere het volgende opgenomen:
voorkeur van doelvoorschriften boven middelvoorschriften.
Doelvoorschriften geven een duidelijk doel waaraan de inrichting moet voldoen (bijvoorbeeld een geluidsnorm), maar laten de wijze waarop dit doel wordt bereikt volledig vrij. Middelvoorschriften stellen geen doel, maar schrijven de toepassing van een bepaalde maatregel of voorziening voor, bijvoorbeeld het hebben van een vloeistofdichte vloer. Het opnemen van doelvoorschriften biedt een inrichting meer vrijheid om zelf te kiezen hoe eraan wordt voldaan. Het bevoegd gezag hoeft bij de keuze voor een andere maatregel of techniek, om het doel te behalen, de vergunning niet te wijzigen. De consequentie van doelvoorschriften is echter ook dat er in het toezicht meer inzet nodig is om te bepalen of aan voorschriften wordt voldaan. Het is immers eenvoudig te controleren of een voorziening aanwezig is, maar complexer om te bepalen of aan een doel wordt voldaan. Bij het stellen van voorwaarden over geluidbelasting bijvoorbeeld, kan snel worden geconstateerd of een muziekinstallatie een begrenzer heeft (dit is te zien), maar moet om de geluidbelasting te bepalen een akoestisch onderzoek worden uitgevoerd;
verplichting van voorschriften voor:
doelmatig gebruik van grondstoffen en energie;
bescherming van bodem en water;
beperking van nadelige milieugevolgen door verkeer van goederen en personen;
beperking van het ontstaan van afval en afvalwater;
mogelijkheid van voorschriften tot:
opleggen van onderzoeksplicht;
vakbekwaamheid;
geven van instructie;
treffen van organisatorische maatregelen;
mogelijkheid tot het opleggen van een rapportageverplichting;
mogelijkheid voor gelijkwaardige maatregelen.
Het bevoegd gezag is vrij in de wijze waarop de voorschriften worden geformuleerd. De opzet en uitwerking van de voorschriften kan daarom per gemeente of provincie verschillen. Nu de taken voor de vergunningverlening milieu door het bevoegd gezag is uitbesteed naar de omgevingsdiensten is er wel meer uniformiteit. Voor provincies is onder beheer van InfoMil (onderdeel Rijkswaterstaat Leefomgeving) een standaardvoorschriftenpakket opgesteld. Dit voorschriftenpakket wordt ook door de omgevingsdiensten gebruikt.
Behalve voorschriften bestaat een vergunning uit een considerans, het besluit en soms een begrippenlijst. In het milieurecht wordt groot belang toegekend aan de considerans. Hoewel de considerans niet leidt tot eisen voor de vergunninghouder, worden hierin wel veel zaken verduidelijkt. De considerans geeft een toelichting op de toetsing van de aanvraag op de verschillende milieukwaliteitseisen en geeft vaak een overzicht van andere toepasselijke regelgeving. Ook zijn in de considerans de voor het beperken van de milieubelasting benodigde maatregelen vertaald naar voorschriften. In het besluit zelf wordt vervolgens het verlenen of weigeren van de vergunning vastgelegd.
Het bevoegd gezag kan ervoor kiezen om onderdelen van de aanvraag te koppelen aan de vergunning. Door in één of meer voorschriften te bepalen dat (een deel van de) aanvraag onderdeel is van de vergunning, krijgt (dat deel van) de aanvraag de status van vergunningvoorschrift. Het is van belang hiermee terughoudend om te gaan. Door grote delen van de aanvraag in de vergunning te incorporeren wordt vaak onnodig de handelingsvrijheid van bedrijven beperkt. Bovendien lenen veel beschrijvingen in de aanvraag zich niet om in een juridisch bindend document te worden opgenomen. De beschrijvingen zijn ook niet met dat doel opgesteld. Om deze reden is het alleen in bijzondere gevallen gewenst om (delen) van de aanvraag onderdeel uit te laten maken van de vergunning.2In de Wabo wordt voor de omgevingsvergunning milieu in artikel 2.1 lid 1 onder e onderscheid gemaakt in een vergunning voor het:
oprichten van een inrichting;
veranderen of de werking van de inrichting te veranderen;
in werking hebben van een inrichting.
Behalve voor het oprichten is dus ook een vergunning nodig voor het veranderen van de (werking van) een inrichting. Wanneer voor een inrichting een veranderingsvergunning wordt verleend, blijft de onderliggende oprichtingsvergunning geheel of gedeeltelijk in stand. Om te voorkomen dat er een onduidelijke situatie ontstaat, kan het bevoegd gezag bepalen dat een aanvraag om een veranderingsvergunning ziet op het veranderen en in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting (artikel 2.6 Wabo). De aanvraag voor een omgevingsvergunning die niet ziet op de revisie kan vervolgens door het bevoegd gezag buiten behandeling worden gelaten. De aanvrager is dus verplicht om mee te werken aan een aanvraag om een revisievergunning.
De mogelijkheid voor een revisievergunning is in de Wabo alleen gegeven voor de activiteiten zoals bedoeld onder artikel 2.1 lid 1 onder e. In de memorie van toelichting is aangegeven dat de revisievergunning niet is bedoeld voor eenmalige activiteiten, zoals kappen en slopen, maar alleen voor projecten die lang doorlopen, zoals de exploitatie van een industriële inrichting.
Wanneer deze revisievergunning wordt verleend, vervangt zij alle eerder verleende omgevingsvergunningen voor de inrichting. De revisievergunning kan de rechten van een eerder verleende omgevingsvergunning niet wijzigen, anders dan met een actualisatie. De mogelijkheden voor actualisatie zijn in de Wabo opgenomen in artikel 2.30. Hier is bepaald dat het bevoegd gezag regelmatig beziet of de voorschriften die verbonden zijn aan de omgevingsvergunning nog toereikend zijn, gezien de ontwikkelingen in de techniek en de (lokale) milieukwaliteit. Wanneer hieruit blijkt dat wijziging van de voorschriften nodig is (artikel 5.10 Bor), kan het bevoegd gezag de vergunningvoorschriften wijzigen (artikel 2.31 lid1 onder b). In de praktijk wordt ervan uitgegaan dat actualisatie ten minste iedere tien jaar plaatsvindt.
Het is niet zo dat voor iedere wijziging van de inrichting een omgevingsvergunning is vereist. In het Bor is bepaald dat voor veranderingen die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning(en) en voorschriften, geen vergunning hoeft te worden aangevraagd (artikel 2.4 lid 1 Bor). Voor wijzigingen die afwijken, maar niet leiden tot andere of grotere nadelige milieugevolgen dan waarvoor omgevingsvergunning is verleend, is weliswaar een omgevingsvergunning milieu nodig, maar kan worden volstaan met de reguliere procedure. Het gaat hier bijvoorbeeld om het toepassen van andere technieken om de nadelige milieugevolgen te beperken, die niet leiden tot een grotere of andere milieubelasting, maar wel aanpassing van de voorschriften van de omgevingsvergunning vragen. Door het van toepassing verklaren van de reguliere procedure is er slechts een doorlooptijd van acht weken.
De verleende omgevingsvergunning komt onder de Wabo niet automatisch te vervallen, wanneer deze niet wordt gerealiseerd zoals dat voorheen in de Wet milieubeheer was geregeld. Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning echter geheel of gedeeltelijk intrekken wanneer er gedurende drie jaar geen handelingen met de gebruikmaking van de vergunning zijn verricht.
1 AMvB’s zoals het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO), het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en richtlijnen voor lucht en de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (NRB) voor bodem.
2 Zie ook: www.infomil.nl/algemene-onderdelen/uitgebreid-zoeken/@92486/moet_een_aanvraag/.
