De omgevingsvergunning ex artikel 2.12 lid 1 onder a sub 3 Wabo is de opvolger van het projectbesluit Wro dat weer de opvolger was van artikel 19 WRO. In wisselende gedaantes hebben deze rechtsfiguren het sinds 1965 mogelijk gemaakt om met een apart besluit af te wijken van een bestemmingsplan.

Met artikel 19 WRO kon vrijstelling worden verleend voor het afwijken van een bestemmingsplan. In lid 1 en 4 was de zelfstandige projectprocedure geregeld. Voor 2000 was artikel 19 WRO een anticipatieprocedure: vrijstelling kon worden verleend mits dit paste in een toekomstig bestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit. Pas bij de tweede nota van wijziging van de Wro werd in de huidige wet het zogenaamde ‘projectbesluit’ opgenomen. Hiermee kon toestemming worden gegeven voor een project dat afweek van een planologische regeling. Wel moest deze toestemming binnen een bepaalde periode worden ingepast in het bestemmingsplan. Om dit te stimuleren gold voor het overtreden van die periode een legessanctie. Bij de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet verviel de inpassingsplicht. De legessanctie geldt nu alleen nog voor het niet tijdig elektronisch beschikbaar stellen van de omgevingsvergunning. Bij de inwerkingtreding van de Wabo werd het projectbesluit omgezet in de huidige omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing. In de Wabo geldt het beginsel van onlosmakelijke samenhang. Hierdoor moeten bepaalde activiteiten die met elkaar samenhangen, zoals bouwen dat tevens het aanpassen van een monument inhoudt, tegelijkertijd worden aangevraagd ondanks dat sprake is van onlosmakelijke samenhang doordat het bouwen/uitvoeren van werken of werkzaamheden in strijd is met het bestemmingsplan. Sinds 25 april 2013 bevat de wet een uitzondering hierop. De planologische toestemming voor het afwijken van een bestemmingsplan mag namelijk voorafgaand aan en los van de bouw- of aanlegactiviteit worden aangevraagd. Na al deze veranderingen lijkt de huidige omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing weer heel sterk op de zelfstandige projectprocedure van artikel 19 lid 1 en 4 WRO voorheen. Ook de Omgevingswet bevat de mogelijkheid voor een zelfstandige procedure voor projecten in afwijking van het Omgevingsplan in de vorm van de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit, die voorziet in een evenredige toekenning van functies aan locaties.

Volgens de huidige wetgeving moet het bevoegd gezag een aanvraag omgevingsvergunning juridisch toetsen. Dit houdt een toetsing in aan de wettelijke regels van de Wro, een AMvB of verordening en aan de bij of krachtens andere wetten gestelde regels (bijvoorbeeld milieu- en natuurwetgeving). Staan de wettelijke regels de functieverandering niet toe, dan moet het verzoek in beginsel worden afgewezen, tenzij de Interimwet stad- en milieubenadering van toepassing is.1

Is er geen strijd met de wettelijke regels, dan volgt de beleidsmatige en planologische toetsing. Strekt het project ter verwezenlijking van het gemeentelijk beleid of past het daarin? Hierbij gaat het om de vraag of met het project een gemeentelijk belang (of indien sprake is van een provinciaal of nationaal verleende omgevingsvergunning: het provinciaal of nationaal belang) is gediend en of sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’. De structuurvisie en de overwegingen die geleid hebben tot vaststelling van het bestemmingsplan, zijn richtinggevend. Vervolgens is de vraag of men aan het beleid en de bestaande regels wil vasthouden of dat men een uitzondering wil maken. Omdat het gaat om een uitzondering is het van belang dat deze goed gemotiveerd kan worden.

De motivering die moet worden gegeven lijkt dan ook sterk op de motivering die gegeven moet worden bij een bestemmingsplan. De eisen die aan een bestemmingsplantoelichting zijn gesteld, gelden daarom via artikel 5.20 Bor ook voor de ruimtelijke onderbouwing. Feitelijk betekent dit dat hetzelfde moet worden onderzocht, afgewogen en gemotiveerd als bij een bestemmingsplan, maar dan nu specifiek voor het betreffende project. Het komt erop neer, dat de effecten op het woon- en leefklimaat2 worden afgewogen. De afweging kan ertoe leiden dat aan de vergunning voorschriften moeten worden gekoppeld.3 Zo’n voorschrift is vervolgens een voorwaarde voor het gebruik van de vergunning en dus moet de inhoud daarvan wel duidelijk zijn.4