De planregels zijn de kern van het bestemmingsplan. De belangrijkste regels zijn natuurlijk die voor het bouwen en het gebruik. Daarnaast bevatten de regels van een bestemmingsplan definities, meetbepalingen, afwijkingsregelingen, overgangs- en strafbepalingen. Ook bevatten bestemmingsplannen veelal procedureregels die burgemeester en wethouders in acht moeten nemen bij de nadere uitwerking van een bestemmingsplan of bij het verlenen van medewerking aan wijziging van het plan. Ook voor de vormgeving en de inrichting van de regels van het bestemmingsplan bevat de SVBP een normstelling zodat de regels van ieder bestemmingsplan voldoen aan een bepaalde standaardindeling.

Planregels over bebouwing en gebruik

Voor vrijwel alle op de planverbeelding opgenomen bestemmingen zijn tegenwoordig in de regels gebruiksbepalingen vastgesteld. De planregels voor gebruik geven aan voor welk doel gronden mogen worden gebruikt en, als op de gronden bouwwerken mogen worden opgericht, waarvoor deze bouwwerken dienen te worden gebruikt.

De gebruiksregels kunnen ook tot doel hebben bestaande waarden te conserveren en bijvoorbeeld karakteristieke landschappen of bebouwing te beschermen.

De bouwregels in een bestemmingsplan geven aan op welke plaats de toegestane bebouwing mag worden opgericht en welke maatvoering (oppervlak, volume, goot- en nokhoogte enzovoorts) daarbij in acht genomen moet worden. Voor het bepalen van de plaats waar mag worden gebouwd, wordt uiteraard in de meeste gevallen verwezen naar de planverbeelding met zinnen als ‘binnen het als zodanig aangeduide bouwvlak’ en ‘binnen bestemmingsvlakken’. De bouwvlakken en bestemmingsvlakken kunnen dan op de verbeelding worden gevonden.

Omgevingsvergunning voor werken, geen bouwwerken zijnde

De Wet ruimtelijke ordening biedt (in artikel 3.3 Wro) de mogelijkheid om een vergunningstelsel in het bestemmingsplan op te nemen voor ‘andere werken dan bouwwerken’. In het bestemmingsplan kan voor aangewezen gebieden een stelsel van omgevingsvergunningen voor werken, geen bouwwerken zijnde, van kracht zijn. Activiteiten waarvoor zo’n vergunningplicht in het bestemmingsplan kan zijn opgenomen, zijn bijvoorbeeld:

• het aanbrengen van verhardingen en het verharden van onverharde paden;

• het aanleggen van boomgaarden en het aanplanten van bomen en struiken;

• het verwijderen van houtopstanden en het rooien van bomen;

• het aanleggen van drainage en het graven en dempen van sloten;

• de aanleg van kabels en leidingen;

• het ophogen, afgraven, egaliseren, diepploegen en diepwoelen van de bodem.

Het is verstandig om in de voorbereiding op een bestemmingsplan kritisch de noodzaak te beoordelen van het opnemen van vergunningstelsels voor de uitvoering van werken en werkzaamheden. Het handhaven van deze stelsels is vaak buitengewoon lastig. Als het stelsel er slechts toe dient voorwaarden te verbinden aan de uitvoering van werkzaamheden, dan kunnen die voorwaarden wellicht ook meteen in de planregels worden opgenomen, waarmee zij een directe werking krijgen en een vergunning niet nodig is. Anderzijds worden ook vaak vergunningstelsels opgenomen voor activiteiten, waar een verbod daarop meer in de rede ligt.

Omgevingsvergunning sloop op grond van het bestemmingsplan

Sinds 2008 kent de Wro de mogelijkheid om in een bestemmingsplan regels op te nemen over het slopen van bouwwerken. Voordien bestond die mogelijkheid alleen in conserverende bestemmingsplannen voor beschermde stads- en dorpsgezichten.

Gemeenten hebben de mogelijkheid om voor omgevingsvergunningplichtige bouwwerken in een bestemmingsplan ook regels van planologische aard te verbinden aan een omgevingsvergunning sloop. Dit afwegingskader staat naast de melding die op grond van het Bouwbesluit 2012 moet worden gedaan. Die melding heeft tot doel de veilige en verantwoorde uitvoering van sloopwerkzaamheden en de zorgvuldige afvoer van de gesloopte materialen te waarborgen (zie ook paragraaf 6.4.4.2). Bij de sloopregeling in een bestemmingsplan ligt het accent op de bescherming van de in het plangebied aanwezige, veelal landschappelijke en stedenbouwkundige, waarden.

De omgevingsvergunning sloop op grond van het bestemmingsplan is geregeld in artikel 2.1 lid 1 onder g Wabo. Een omgevingsvergunning sloop op grond van het bestemmingsplan mag niet worden geëist voor vergunningvrije en seizoensgebonden bouwwerken.

Omgevingsvergunning voor het afwijken van bouw- en gebruiksregels

Een bestemmingsplan dat bedoeld is om gedurende een reeks van jaren als kader te dienen voor ruimtelijke besluitvorming, moet over de horizon van de eigen tijd kunnen zien. Het is dan noodzakelijk dat in het plan enige ‘flexibiliteit’ wordt ingebouwd. Deze flexibiliteit kan worden verkregen door in het plan aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven in een aantal specifiek aangeduide gevallen de bestemmingsplanregels te wijzigen of daarvan af te wijken.

Naast flexibiliteit, heeft de binnenplanse afwijking ook tot doel om voor specifieke bouw- en gebruiksmogelijkheden een aanvullende belangenafweging mogelijk te maken. De te maken afwegingen moeten dan wel expliciet in de regels worden benoemd. Aandachtspunt uit de jurisprudentie is dat een binnenplanse afwijking niet mag leiden tot een bestemmingswijziging, en dat deze duidelijk afgebakend dient te zijn.

Afwijkingsmogelijkheden van bouw – en gebruiksregels zijn in zeer veel bestemmingsplannen te vinden. B&W hebben dan de bevoegdheid om in een concreet geval af te wijken van de regels. De gevallen waarvoor een afwijkingsvergunning kan worden verleend zijn expliciet genoemd in de regels. Veel voorkomend is bijvoorbeeld de medewerking die met toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kan worden verleend aan het uitoefenen van een ‘aan huis gebonden beroep’ in een woning of aan het vergroten van het maximaal te bebouwen oppervlak bij een woning.

De medewerking door burgemeester en wethouders zal bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid altijd de uitkomst zijn van een afweging van belangen. Belangen van enerzijds natuurlijk de aanvrager en anderzijds omwonenden, maar ook het algemene belang van de ruimtelijke kwaliteit en andere zaken die van belang kunnen zijn. Een afwijkingsvergunning kan dan ook onder – soms zeer stringente –voorwaarden worden gegeven.

Wijzigingsbevoegdheid

Artikel 3.6 lid 1 Wro biedt de mogelijkheid om in een bestemmingsplan de mogelijkheid tot bestemmingsplanwijziging op te nemen. Deze bevoegdheid is toegewezen aan het college van burgemeester en wethouders. Het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid is wel aan beperkingen gebonden. Een eerste beperking geeft de wet zelf: ‘binnen bij het plan te bepalen grenzen’. De grenzen van de wijzigingsbevoegdheid moeten in het plan zelf zijn aangegeven en de reikwijdte ervan moet duidelijk zijn. Wijzigingsbevoegdheden worden in tal van situaties toegepast als een verandering van de bestemming binnen de planperiode van tien jaar wordt verwacht. Voorbeelden zijn wijzigingen van een agrarische bestemming naar natuurgebied en het wijzigen van een bedrijfsbestemming om woningbouw mogelijk te maken.

Een veel voorkomende wijzigingsbevoegdheid in stedelijke gebieden is die laatste wijzigingsmogelijkheid van ‘Bedrijven’ naar ‘Wonen’. In het bestemmingsplan moet dan wel goed worden aangegeven wat hiervoor de aanleiding is en wat onder die nieuwe bestemming daadwerkelijk mag worden gerealiseerd. Hierbij kan gedacht worden aan aantallen woningen, bouwhoogtes, te bebouwen oppervlakten enzovoorts. Dit opdat objectief kan worden bepaald welke reikwijdte de wijzigingsbevoegdheid heeft. Ook moet de wijzigingsbevoegdheid bij definitie een relatief ondergeschikt deel van het plan behelzen. Wanneer als gevolg van een ruimtelijke ingreep de gehele ruimtelijke structuur van een plangebied wijzigt, dan is een herziening van het hele bestemmingsplan de aangewezen weg.

Het geven van toepassing aan de wijzigingsbevoegdheid is een bevoegdheid en geen plicht. Er kunnen altijd gewijzigde omstandigheden zijn, die niet waren voorzien toen het bestemmingsplan werd vastgesteld en die kunnen leiden tot andere inzichten. Dat vraagt dan uiteraard wel een gedegen motivering.

Ten slotte bepaalt de wet onder meer dat de verschillende procedurele kennisgevingen, het ontwerpbesluit met daarbij behorende stukken en de kennisgeving van het besluit tot vaststelling van de wijziging ook langs elektronische weg geschiedt.

Uitwerkingsplannen

Aan een bestemmingsplan kan op grond van artikel 3.6 een uitwerkingsplicht worden gekoppeld. Het maken van de uitwerking is een verplichting die aan burgemeester en wethouders is toegewezen. In het globale bestemmingsplan of moederplan, dat door de raad is vastgesteld, worden voor het betreffende gebied slechts de ruimtelijke voorwaarden geschetst waaronder de uitwerking moet plaatshebben. Ook hier geldt, evenals bij de wijzigingsbevoegdheid, dat die randvoorwaarden objectief vast te stellen moeten zijn en de hoofdlijnen van de (toekomstig) voorgestane ontwikkelingen duidelijk moeten vastliggen.

Nader uit te werken bestemmingsplannen worden nogal eens gehanteerd door gemeenten die een grote ontwikkelingsopgave hebben gekregen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een gemeente die over een tijdsperiode van tien à vijftien jaar duizenden woningen op haar grondgebied gerealiseerd wil zien. Om in te kunnen spelen op veranderde en veranderende inzichten kan de gemeente dan een globaal bestemmingsplan vaststellen en in de loop der jaren het plan invullen met gedetailleerde uitwerkingen.

In de meeste globale bestemmingsplannen is een voorlopig bouwverbod opgenomen voor de uit te werken plandelen, totdat het uitwerkingsplan rechtskracht heeft gekregen. En dat is logisch, omdat op basis van het globale moederplan nauwelijks een zinvolle bestemmingsplantoets kan worden gemaakt. Overigens kan een bestemmingsplan ook een combinatie zijn van gedetailleerde en nader uit te werken plandelen.

Begripsbepalingen en wijze van meten

Naast de bouw- en gebruiksregels bevat een bestemmingsplan nog andere regels. Ten eerste zijn daar de definities die de omschrijvingen bevatten van in het plan gebruik te begrippen. Wat moet bijvoorbeeld worden verstaan onder een ‘kampeermiddel’, ‘detailhandel’ of een ‘aan-huis-gebonden beroep’? De begripsomschrijvingen, die veelal in artikel 1 van de planregels zijn opgenomen, kunnen daarover uitsluitsel bieden. De wijze van meten is ook in de regels opgenomen. Als bijvoorbeeld voor een gebouw een maximale hoogte geldt, is het van belang te weten van waaruit wordt gemeten. In de regels is een eenduidige meetwijze vastgelegd om misverstanden hierover te voorkomen.

Bij het in werking treden van de Wro in 2008 is ook een begin gemaakt met het standaardiseren van de begrippen in bestemmingsplannen en de wijze van meten. Overigens geldt in de meeste gevallen dat het definities zijn die al sinds jaar en dag standaard worden toegepast.

In hoofdstuk 1 van de planregels worden begrippen verklaard die in de planregels voorkomen en die een nadere omschrijving behoeven. Voor andere begrippen dan de in deze paragraaf genoemde begrippen van gebouwen kan gebruik worden gemaakt van termen, definities en bepalingen in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG), waarin wordt verwezen naar relevante wet- en regelgeving. Daarnaast is een aantal voorkeursdefinities vastgelegd. Gemeenten wordt aangeraden deze definities te volgen, maar dat is niet verplicht.

Ook voor de wijze van meten is een aantal standaardmeetregels geïntroduceerd. Deze regels kunnen worden aangevuld met eigen meetregels.

Dit wil zeggen dat de bouwregels bepalend zijn voor de bouwmogelijkheden, en dat de meetregels er slechts toe dienen te verduidelijken hoe die bouwregels moeten gelezen. De meetregels kunnen op zichzelf nooit bouwmogelijkheden scheppen.

Overgangsrecht

Overgangsbepalingen zijn op grond van de wet in elk bestemmingsplan opgenomen. Elk nieuw bestemmingsplan kent wijzigingen ten opzichte van het oude plan. Het overgangsrecht dient ertoe rekening te houden met de bestaande belangen. Het overgangsrecht is geregeld in artikel 3.2.1 en 3.2.2 Bro. Daarin is bepaald dat gemeenten verplicht worden om de in deze artikelen opgenomen regels in het bestemmingsplan op te nemen. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen het overgangsrecht voor bouwwerken en het overgangsrecht voor het gebruik.

Strekking van het overgangsrecht voor de bouw is dat een bouwwerk dat op het tijdstip van in werking treden van een bestemmingsplan aanwezig is en afwijkt van dat bestemmingsplan, in stand mag worden gehouden en daartoe gedeeltelijk mag worden vernieuwd of veranderd. Ook mag het bouwwerk geheel worden vernieuwd als het door een calamiteit (zoals brand) verloren is gegaan. Dan moet in dat laatste geval echter wel binnen twee jaar daartoe een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouw zijn ingediend. Ook geldt in beide gevallen dat de afwijking van de bestemmingsplanregels door de vernieuwing of verandering niet mag worden vergroot. Het college heeft wel de bevoegdheid eenmalig medewerking te geven aan het vergroten van het bouwvolume met maximaal 10%. Een uitzondering op het overgangsrecht voor de bouw geldt de bouwwerken die onder het vorige planregime illegaal zijn gebouwd en in strijd waren met de planregels van dat oude bestemmingsplan.

Het overgangsrecht voor het gebruik kent een vergelijkbare regeling. Ook hier is bepalend het tijdstip van in werking treden van het nieuwe plan. Het strijdige gebruik mag worden voortgezet en eventueel worden veranderd, mits het strijdige gebruik naar aard en omvang wordt verkleind. Als het strijdige gebruik langer dan een jaar wordt onderbroken, vervalt het overgangsrecht en is het betreffende gebruik verboden. En ook bij het gebruik geldt de uitzondering dat het overgangsrecht niet geldt voor gebruik dat al in strijd was met het vorige bestemmingsplan.

Artikel 3.2.3 Bro biedt de mogelijkheid om voor concrete situaties persoonsgebonden overgangsrecht in een bestemmingsplan op te nemen. Van die mogelijkheid wordt nogal eens gebruikgemaakt bij illegale woonsituaties waar de huidige bewoner een besluit ontvangt dat het gebruik onder het overgangsrecht valt, maar dat het beroep op het overgangsrecht komt te vervallen zodra hij of zij de bewoning beëindigt.

De bestemmingsplantoelichting

Bij elk bestemmingsplan hoort een toelichting. In de toelichting worden de keuzen verantwoord die in het plan zijn uitgewerkt. Met name zijn daarbij natuurlijk van belang de wijzigingen ten opzichte van het vorige plan. Ook de doorwerking van de structuurvisies van de gemeente en andere (hogere) overheden wordt in de toelichting beredeneerd. In de toelichting wordt ook aandacht gegeven aan de uitkomsten van het overleg met allerlei instanties en de beoordeling van de ingebrachte zienswijzen.

De toelichting bij een bestemmingsplan is een beredeneerde verklaring van dat plan, en bevat dan ook waardevolle informatie over hoe de regels tot stand zijn gekomen en welke afwegingen daarbij zijn gemaakt. Bij het overwegen van medewerking aan bijvoorbeeld verzoeken om medewerking aan een binnenplanse afwijking van het plan, is het dan ook zinvol om te bezien of in de toelichting informatie is opgenomen over de aanleiding om in het plan een afwijkingsmogelijkheid op te nemen. Deze informatie kan worden gebruikt bij de afwegingen.

Figuur 4.3 Aspecten voorbereiding bestemmingsplan

Het is belangrijk om te benadrukken dat aan de toelichting geen rechten kunnen worden ontleend. Als bijvoorbeeld een stukje grond in het bestemmingsplan uitsluitend is bestemd als groenvoorziening, maar de toelichting ook naar ander gebruik verwijst, geldt wat in de planregels staat. In de praktijk is het nogal eens gebruik om in de toelichting een afwegingskader op te nemen voor bijvoorbeeld binnenplanse afwijkingen. Op zichzelf kan zo’n afwegingskader duidelijkheid scheppen over het bereik en de voorwaarden waaronder zo’n ontheffing wordt verleend. Er moet daarbij wel voor worden gewaakt dat dit afwegingskader zo’n dwingend karakter krijgt, dat het eigenlijk in de planregels zelf thuishoort.

Met name artikel 3.1.6 Bro stelt een aantal concrete eisen met betrekking tot de inhoud van de toelichting van een bestemmingsplan.

Zo moet in de toelichting onder meer de in het bestemmingsplan gemaakte keuze van bestemmingen worden verantwoord. Als er voor de voorbereiding van het bestemmingsplan onderzoek is uitgevoerd¹, moeten de uitkomsten daarvan in de toelichting worden weergegeven. Ook de uitkomsten van eerdere overleggen en inspraak over het voorontwerpbestemmingsplan met andere overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties dienen te zijn opgenomen in de toelichting. De toelichting moet ook inzicht geven in de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.

. Het is een motiveringsvereiste waarmee bij het opstellen van een nieuw bestemmingsplan rekening moet worden gehouden.

De verstedelijkingsladder houdt in dat de toelichting van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt;

• een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en;

• indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten bestaand stedelijk gebied, een motivering bevat waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Een ‘stedelijke ontwikkeling’ is daarbij in artikel 1.1.1 Bro omschreven als: een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. En onder ‘bestaand stedelijk gebied’ verstaat het Bro: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal-culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.

De eerste versie van de Ladder van duurzame verstedelijking is op 28 augustus 2012 ingevoegd in het Bro en op 1 oktober 2012 in werking getreden. Het werken met de ladder werd in de praktijk door gemeenten als lastig ervaren en leidde tot een stroom van jurisprudentie over de vraag hoe de ladder nu eigenlijk moest worden toegepast. Om enig houvast te geven, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 28 juni 2017 een belangrijke uitspraak gedaan waarin de hoofdlijnen van de rechtspraak over de toepassing van de ladder zijn uiteengezet (ECLI:NL:RVS:2017:1724). Zo is bijvoorbeeld in deze jurisprudentie uitgemaakt dat de verstedelijkingsladder niet van toepassing is op kleinere woningbouwontwikkelingen (tot elf woningen) omdat deze wordt gezien als een kleinschalige ontwikkeling.

Op basis van deze praktijkervaringen is de verstedelijkingsladder op 1 juli 2017 gewijzigd in zijn huidige versie. Met deze wijziging zijn enkele vereenvoudigingen doorgevoerd.

Ondanks deze vereenvoudigingen en de in ladderjurisprudentie gegeven uitleg zal bij bestemmingsplanprocedures steeds per geval moeten worden bekeken en gemotiveerd of er sprake is van een stedelijke ontwikkeling of niet. De toepassing van de ladder komt er bij een stedelijke ontwikkeling dan op neer dat in de toelichting van het bestemmingsplan een beschrijving wordt opgenomen van de behoefte aan de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt. Deze behoefte moet worden bepaald binnen het ruimtelijke verzorgingsgebied van de ontwikkeling. De aard en de omvang van de ontwikkeling zijn daarbij bepalend voor de grootte van het verzorgingsgebied. Bij kleinschaligere ontwikkelingen kan het verzorgingsgebied waarschijnlijk beperkt blijven tot de gemeentegrens of wellicht maar een deel van de gemeente. Maar voor grotere ontwikkelingen moet voor de behoefte al snel buiten de gemeentegrenzen worden gekeken en is regionale afstemming nodig. Bij de beoordeling van de behoefte aan een ontwikkeling moet, binnen het verzorgingsgebied, rekening worden gehouden met het al bestaande aanbod. Er moet dus een vraag- en aanbodanalyse worden gemaakt. Daarbij hoeft het niet alleen te gaan om kwantiteit, ook kwalitatieve aspecten of verschillen mogen een rol spelen bij het beoordelen van de behoefte. Meer specifiek voor ontwikkelingen voor detailhandel betekent dit dat er moet worden gemotiveerd dat rekening is gehouden met winkelleegstand.

Als een stedelijke ontwikkeling waarvan de behoefte is aangetoond binnen het bestaande stedelijke gebied is geprojecteerd, is voldaan aan de laddertoets. Als de ontwikkeling echter buiten dit gebied valt, moet vervolgens worden gemotiveerd waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Beschikbaarheid en geschiktheid van locaties binnen het bestaande stedelijke gebied zijn argumenten die in deze motivering mogen worden betrokken. Aannemelijk moet worden gemaakt dat er binnen het bestaande stedelijke gebied geen reële alternatieven voorhanden zijn voor het realiseren van de ontwikkeling.

Als het onderzoek aantoont dat dit alternatief niet aanwezig is, is de verstedelijkingsladder volledig doorlopen en vormt deze ladder geen belemmering voor de voorgenomen ontwikkeling.

Overigens is bij de wijziging van de verstedelijkingsladder in 2017 opgenomen ten aanzien van binnenplanse bestemmingsplanwijzigingen en uit te werken bestemmingen. Bij een bestemmingsplan dat voorziet in een stedelijke ontwikkeling via een binnenplanse wijzigings- of een uitwerkingsregeling hoeft de verstedelijkingsladder niet al te zijn doorlopen op het moment dat het bestemmingsplan wordt vastgesteld. De laddertoets mag worden doorgeschoven tot het moment dat uitvoering wordt gegeven aan de bestemmingsplanwijziging of -uitwerking. In de regels van het moederplan moet dan wel zijn opgenomen dat deze toets wordt uitgevoerd bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid of uitwerkingsplicht.

In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de overige ruimtelijke regelingen. Deze regelgeving brengt vaak met zich mee dat bij het opstellen van een bestemmingsplan onderzoek moet worden gedaan naar de vraag of de ontwikkelingen die het nieuwe bestemmingsplan mogelijk zal maken in overeenstemming zijn met deze regelgeving.

1 ABRS 7 mei 2008, nr. 200706138/1, ABRS 16 juli 2008 200708076/1. Het laatste geschil ging over de aanvaardbaarheid van de bouw van een kelder, nu in de meetregels was bepaald dat het bouwvolume boven peil moest worden gemeten.

2 Genoemd in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte van de rijksoverheid.