1 De Wro voorziet, als lichter alternatief2 voor de vaststelling van een bestemmingsplan, in de bevoegdheid beheersverordeningen vast te stellen (hoofdstuk 3A Wro). Deze bevoegdheid is tamelijk nieuw in het ruimtelijk bestuursrecht en is bij amendement in de Wro (althans in het wetsvoorstel daartoe) ingevoegd.3 Onder beheersverordening wordt een beheersregeling verstaan voor gebieden waar het bestaande gebruik uitgangspunt is en waar geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien.4

Art. 3.38 lid 1 Wro bepaalt dan ook dat de gemeenteraad, in afwijking van de verplichting een bestemmingsplan vast te stellen, bevoegd is een beheersverordening vast te stellen voor de delen van het grondgebied van de gemeente waar géén ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Een en ander onverminderd de gevallen waarin bij of krachtens wettelijk voorschrift een bestemmingsplan is vereist. In een beheersverordening wordt het beheer van het betreffende gebied overeenkomstig het bestaande gebruik geregeld. Daarmee heeft de beheersverordening op het eerste gezicht een sterk conserverend karakter.

De vraag rijst – en heeft geleid tot discussie5

– wat precies moet worden verstaan onder ‘(geen) ruimtelijke ontwikkeling’ en ‘bestaand gebruik’. Met betrekking tot het begrip ‘bestaand gebruik’ bestaat een ruime en een enge opvatting. De enge opvatting bestrijkt alleen het feitelijk bestaande gebruik. In het verlengde van die opvatting kan worden verdedigd dat in het gebied waarvoor de beheersverordening wordt vastgesteld geen enkel ander ruimtegebruik mag plaatsvinden, dan hetgeen reeds plaatsvond ten tijde van de vaststelling van de verordening. Deze interpretatie strekt dus tot een bevriezing van het bestaande gebruik. De ruimere opvatting laat wel ander ruimtegebruik toe, zij het binnen de grenzen van het planologisch toegestane gebruik van vóór de vaststelling van de beheersverordening, ongeacht of dat gebruik op het moment van de vaststelling daarvan ook feitelijk bestaand gebruik was.

Uiteindelijk is ervoor gekozen om zowel toepassing te geven aan de enge, als aan de ruimere opvatting, waarbij van onderscheidend belang is of op het moment van vaststelling van de beheersverordening al dan geen bestemmingsplan gold.6 Gold op het moment van vaststelling géén bestemmingsplan, dan is de enge interpretatie van toepassing en mag in de verordening slechts feitelijk bestaand gebruik worden opgenomen. Gold op het moment van de vaststelling van de beheersverordening voor het betreffende gebied wel een bestemmingsplan, dan heeft de gemeenteraad de keuze om in de verordening het op grond van het bestemmingsplan toegestane gebruik vast te leggen, dan wel enkel het feitelijk bestaand gebruik te verankeren.7

Onder het begrip ‘geen ruimtelijke ontwikkeling’ wordt verstaan: geen ruimtelijk relevante veranderingen in het planologisch toegestane gebruik van gronden, opstallen alsmede bouwkundige wijzigingen van bouwwerken.8

Dit houdt geen absoluut verbod in van elke denkbare ruimtelijke ontwikkeling in een bepaald gebied, aangezien veranderingen van geringe ruimtelijke betekenis in beginsel nog wel doorgang kunnen vinden. Daarbij moet uiteraard wel aan de overige regels worden voldaan. Zo kunnen in een beheersverordening, net als in bestemmingsplannen, regels worden gegeven omtrent het gebruik van de grond en de zich daarop bevindende bouwwerken. Met andere woorden: ook in een beheersverordening kunnen regels met betrekking tot het bouwen, het uitvoeren van werken of werkzaamheden of het slopen van bouwwerken worden opgenomen (zie art. 3.38 lid 3 Wro). Voor het al dan niet geven van dergelijke regels is het in beginsel niet relevant of aan het begrip ‘bestaand gebruik’ een enge of een ruimere uitleg wordt gegeven. Dat onderscheid kan wel relevant zijn voor de inhoud van de te geven regels. Hier zij er nog op gewezen dat juist ook bij een enge uitleg van het begrip ‘bestaand gebruik’ regels moeten worden gegeven die het feitelijk bestaande gebruik eerbiedigen. Bij het ontbreken van dergelijke regels zal immers elke vergunningaanvraag, gelet op het limitatief-imperatief stelsel dat geldt bij de verlening van omgevingsvergunningen voor bouwactiviteiten of voor werken en werkzaamheden (art. 2.10 respectievelijk 2.11 jo. 2.1 lid 1 sub a respectievelijk sub b Wabo), zonder meer moeten worden aanvaard.

De vraag is wat het vaststellen van een beheersverordening betekent voor de watersysteembelangen in het betreffende gebied. Wanneer voor dat gebied op het moment van vaststelling van de beheersverordening géén bestemmingsplan gold, zal in de verordening het beheer van dat gebied overeenkomstig het feitelijk bestaande gebruik worden geregeld. Dat geldt onverminderd voor het gebruik van waterstaatswerken. Wat het feitelijk bestaande gebruik van waterstaatswerken in dat geval is, kan worden afgeleid uit de legger. Waarschijnlijker is, althans voor gebieden buiten de bebouwde kom, dat er voorheen wel een bestemmingsplan gold. In dat geval kan het beheer worden geregeld overeenkomstig het op grond van dat plan toegestane gebruik. Watersysteembelangen kunnen dan eerder in het geding komen, zodat verhoogde alertheid van de watersysteembeheerder in deze gevallen op zijn plaats is. Bij het in de beheersverordening opnemen van regels omtrent het bouwen of het uitvoeren van werkzaamheden is het raadzaam dat de watersysteembeheerder bij de totstandkoming daarvan wordt betrokken en over de inhoud daarvan adviseert. Daartoe bestaat geen wettelijke verplichting, maar het is niet uitgesloten – vanuit de bescherming van watersysteembelangen zelfs raadzaam – dat watersysteembeheerders en de vaststellers van beheersverordeningen reeds vanaf het voornemen tot vaststelling daarvan overleg voeren en bijvoorbeeld overeenkomen de watertoetsprocedure of een variant daarvan te doorlopen.

Noch in de Wro, noch in de daarop gebaseerde regelgeving zijn nadere regels te vinden omtrent de voorbereiding en vaststelling van beheersverordeningen. De procedure tot vaststelling van een beheersverordening is daarmee aanmerkelijk eenvoudiger dan de bestemmingsplanprocedure op grond van art. 3.8 Wro. Een beheersverordening dient te worden beschouwd als een ‘normale’ gemeentelijke verordening die op grond van art. 147 lid 1 Gemeentewet wordt vastgesteld door de gemeenteraad en die, zoals volgt uit art. 142 Gemeentewet, inwerking treedt nadat deze conform de eisen van art. 139 Gemeentewet is bekendgemaakt. Omdat een beheersverordening een ‘normaal’ algemeen verbindend voorschrift is, kan tegen het besluit tot vaststelling daarvan – anders dan tegen besluiten tot vaststelling van bestemmingsplannen – geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter (art. 8:3 lid 1 sub a Awb). Men kan de rechtmatigheid van een beheersverordening wel aan de orde stellen bij de burgerlijke rechter. Tegen op de verordening gebaseerde besluiten kan wel beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Via de weg van de ‘exceptieve toetsing’ kan de beheersverordening daarom toch onderwerp van geschil worden in een beroep tegen een daarop gebaseerd besluit bij de bestuursrechter.9