Mag een proefproces bij handhaving?

Vraag

Het komt wel eens voor dat een bestuursorgaan vooraf twijfels heeft over de rechtmatigheid van voorgenomen handhavend optreden. Is dit wel een overtreding? En is iemand wel overtreder? Als er dan ook nog eens veel overtreders zijn (en dus veel ambtelijke capaciteit nodig is om daadwerkelijk te handhaven), staat het bestuursorgaan voor een moeilijke keuze. Moet iedereen worden aangeschreven? Of wordt er één geval tussenuit geplukt om als proefproces ('testcase') te dienen? En mag dat wel?

Antwoord

Het dilemma
Bij grote handhavingsprojecten waarbij er veel verschillende overtreders zijn wordt het bestuursorgaan voor een dilemma geplaatst. Treedt het bestuursorgaan handhavend op tegen alle overtredingen tegelijkertijd, dan moet het bestuursorgaan tegelijkertijd zeer veel bezwaar- en beroepsprocedures gaan afhandelen waarvan het maar de vraag is of die uiteindelijk goed aflopen. Schrijft het bestuursorgaan daarentegen niet alle overtreders tegelijkertijd aan, dan stelt het zich bloot aan het betoog van de overtreders die wél zijn aangeschreven dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandhaafd. 'Waarom wij wel en de rest niet?' is dan het betoog.


Proefbesluit kent risico's
De benadering waarbij één overtreder wordt aangeschreven wordt in de praktijk vaak als een risico gezien. Vernietigt de bestuursrechter het 'proefbesluit' namelijk vanwege strijd met het gelijkheidsbeginsel, dan heb je als bestuursorgaan een behoorlijke vertraging in de handhaving opgelopen zonder dat duidelijk is geworden of je nu wel of niet mag handhaven. Dat is bepaald geen denkbeeldig risico (zie bijvoorbeeld ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1719 in welk geval de rechtbank in eerste aanleg het handhavingsbesluit vernietigde om precies die reden).


Prioriteringsbeleid bij grote handhavingsprojecten
Vaak kiest een bestuursorgaan daarom in dit soort gevallen om door middel van prioriteringsbeleid te handhaven. Daarbij worden in het handhavingsbeleid de overtredingen op enige objectieve wijze (ernst, duur of de daarmee gemoeide mate van overlast) opgedeeld en wordt per 'tranche' handhavend opgetreden. De eerste tranche bevat dan de meest dringende overtredingen. Die komen dan als eerste aan de beurt. Tegen de tijd dat de tweede of derde tranche dan aan de beurt is voor een aanschrijving, heeft de rechtbank hopelijk al een uitspraak gedaan op één of meerdere beroepen van de eerste tranche. Dan is de haalbaarheid van de handhaving in de tweede of derde tranche wat beter te beoordelen.


Toch maar een proefbesluit?
Uit een uitspraak van de Afdeling van 24 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1387) blijkt echter dat een tussenoplossing ook de toets der kritiek van de Afdeling kan doorstaan. Daar was gekozen voor het aanschrijven van alle overtreders met een voornemen, maar werd slechts in één geval (van de 14) daadwerkelijk doorgepakt.

De overtreder betoogt uiteraard dat hier in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandeld. Hij wordt er immers als enige tussenuit geplukt. De Afdeling is echter verrassend snel klaar met dat betoog. Het college heeft alle andere overtreders namelijk wel een vooraankondiging toegezonden. Voorts heeft het college ter zitting bij de rechtbank verkondigd handhavend op te zullen treden "bij een voor het college positieve uitspraak van de rechtbank in deze zaak". Nu het college ook nog eens de daad bij het woord heeft gevoegd door na de (voor het college) positieve rechtbankuitspraak de resterende overtreders een last onder dwangsom op te leggen, is de Afdeling van oordeel dat het college niet in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel. Dat is een nuttig oordeel voor de praktijk.


​​Tips voor een proefproces
Gelet op deze uitspraak geef ik graag de volgende tips voor het opzetten van een 'proefproces' bij grootschalige handhaving:

1) Stuur alle overtreders in ieder geval een vooraanschrijving;

2) Kies het 'proefgeval' op basis van een objectief criterium (bijvoorbeeld: de ernstigste overtreding, de oudste overtreding of simpelweg het eerste huisnummer in de straat);

3) Leg enkel het proefgeval daadwerkelijk een last op;

4) Nadat de rechtbank in eerste aanleg in het proefgeval de handhaving heeft goedgekeurd, kan aan de andere overtreders ook een last worden opgelegd.

5) Als er veel overtreders zijn kan na het proefproces nog steeds prioriteringsbeleid toegepast worden om het traject behapbaar te maken.

Datum: 13 March 2018