Op 30 december 2024, ECLI:NL:RBNNE:2024:5099 heeft de rechtbank Noord-Nederland een voor de praktijk belangwekkende uitspraak gedaan over de herplantplicht van 11.129, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Genoemd artikellid bepaalt dat als een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld, met uitzondering van het periodiek vellen van griend- of hakhout, of als een houtopstand op een andere manier teniet is gegaan, zorg wordt gedragen voor het op bosbouwkundig verantwoorde wijze herbeplanten van dezelfde grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand.
In artikel 11.111, tweede lid, onder b van het Bal is een uitzondering opgenomen, waardoor de afdeling uit het Bal over het vellen van houtopstanden niet geldt voor houtopstanden op erven of in tuinen. In deze uitspraak was de vraag aan de orde of in dit geval sprake was van houtopstanden op erven of in tuinen. Uitgangspunt in vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2024:5134, is dat wordt uitgegaan van de tekst van de wettelijke regeling, tenzij er sprake is van onduidelijkheid. Volgens het Van Dale’s groot woordenboek der Nederlandse taal betekent het woord “erf”: grond behorend en gelegen bij een huis. Als die uitleg gevolgd wordt zou in dit geval de uitzonderingscategorie van artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bal van toepassing zijn en zou er geen herplantplicht gelden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het de vraag of er aanleiding bestaat om aan de hand van de nota van toelichting tot een andere of nadere uitleg te komen in die zin dat daaronder dient te worden verstaan een houtopstand van beperkte omvang. Gelet hierop twijfelt de voorzieningenrechter aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
Bij besluit van 16 september 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder een last onder dwangsom aan verzoeker opgelegd vanwege het niet naleven van een op hem rustende herplantverplichting op grond van artikel 11.129, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
Verzoeker is eigenaar van en woonachtig op het perceel [adres] te [plaats], kadastraal bekend als F5218.
Op 19 februari 2021 heeft toezichthouder [naam] een controle uitgevoerd op dit perceel. Tijdens deze controle heeft voornoemde toezichthouder geconstateerd dat verzoeker in de winter van 2020/21 een houtopstand (gemengd bos) van 1,2 hectare op zijn perceel heeft geveld. Verder heeft de toezichthouder verzoeker gewezen op de ontstane herplantplicht. Voornoemde toezichthouder heeft de bevindingen van de controle neergelegd in een controlerapport van 16 maart 2021.
Naar aanleiding van voormeld controlerapport heeft verweerder verzoeker bij brief van 24 maart 2021 in kennis gesteld van het gegeven dat op zijn perceel een illegale velling heeft plaatsgevonden en dat hij de plicht heeft het perceel te herplanten voor 1 mei 2024.
Verweerder heeft verzoeker bij brief van 15 maart 2024 medegedeeld voornemens te zijn om aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Verder heeft verweerder verzoeker met deze brief in de gelegenheid gesteld om een zienswijze bij verweerder in te dienen.
Een toezichthouder van de provincie Drenthe heeft tijdens een bezoek aan voormeld perceel op 2 mei 2024 geconstateerd dat op het kadastrale perceel F5218, plaatselijk bekend als [adres] te [plaats], geen herplant heeft plaatsgevonden. Verzoeker heeft verweerder bij brief van 11 november 2024 verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen tot vier weken na de beslissing op de bezwaren van verzoeker. Bij besluit van 22 november 2024 heeft verweerder het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn in de door verzoeker voorgestelde zin afgewezen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder een last onder dwangsom aan verzoeker opgelegd vanwege het niet naleven van een op hem rustende herplantverplichting op grond van artikel 11.129, eerste lid, van het Bal. De opgelegde last onder dwangsom houdt in dat verzoeker wordt gelast om de herplant op het kadastrale perceel F5218, plaatselijk bekend als Rolderstraat 10 te Borger, voor 30 november 2024 op bosbouwkundige wijze alsnog uit te voeren, bij gebreke waarvan verzoeker een dwangsom van € 12.000,- verbeurt en, als de herplant na twee weken na die eerste controle nog steeds niet heeft plaatsgehad, een nadere dwangsom van € 12.000,- verbeurt.
Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht een last onder dwangsom aan verzoeker heeft opgelegd vanwege het niet naleven van een op hem rustende herplantplicht. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat op grond van artikel 11.129, eerste lid, van het Bal een herplantplicht op verzoeker rust. Verzoeker dient voor 30 november 2024 de herplant op het kadastrale perceel F5218 te Borger op een bosbouwkundige wijze alsnog uit te voeren. Om te komen aan een bedekkingsgraad van 80% zou verzoeker bijvoorbeeld kunnen planten in een plantverband voor loofhout- en naaldhoutsoorten van maximaal 1,5 x 1,5 meter bij een tweejarig bosplantsoen. Voor het herplanten met eenjarig bewortelde stekken van populieren moet er een plantverband aangehouden worden van maximaal 4 x 4 meter. Indien verzoeker voor deze type plantgoed grotere plantafstanden aanhoudt dan hiervoor is aangegeven, kan niet gesproken worden van het aanplanten op een bosbouwkundige wijze waarmee binnen drie jaren een bedekkings-graad van 80% kan worden gehaald.
Onder verwijzing naar artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bal betwist verzoeker het bestaan van een herplantplicht. In dit verband wijst verzoeker erop dat alle door hem gekapte bomen waren gesitueerd op zijn eigendom en dat hij (dus) ook de eigendom van de gekapte bomen had. Die bomen waren dus gesitueerd op zijn erf dan wel in zijn tuin. In de visie van verzoeker hadden de door hem gekapte bomen op zijn eigen grond een zodanig geringe bijdrage aan de oogmerken van natuurbescherming en/of het behoud van het bosareaal in Nederland of landschapsbescherming, dat de algemene beperking van het eigendomsrecht zoals vervat in artikel 11.129 van het Bal niet van toepassing is op de door hem gekapte bomen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts voor een beperkt aantal gevallen geldt dat er geen herbeplantingsverplichting bestaat. Voor houtopstanden op erven of in tuinen gaat het in de visie van verweerder dan om houtopstanden van een “beperkte omvang”. Daarbij verwijst verweerder naar hetgeen in de NvT bij artikel 11.111, tweede lid, van het Bal is opgenomen. Volgens verweerder verduidelijkt de NvT vervolgens dat houtopstanden daarbuiten met een oppervlakte van minder dan 10 are een beperkte oppervlakte hebben. Dit geeft een beeld van wat moet worden verstaan onder houtopstanden van beperkte omvang op erven en in tuinen, aldus verweerder. Daarmee wordt duidelijk dat een “beperkte omvang” volgens verweerder ten hoogste een aantal are kan betreffen. Naar de mening van verweerder kwalificeert een houtopstand van 1,2 hectare niet als “beperkte omvang”. Om die reden is de uitzonderingscategorie van artikel 11.111, tweede lid, onder b, van het Bal niet van toepassing.
Uit artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bal volgt dat de afdeling niet gaat over houtopstanden op erven of in tuinen.
Uit de Nota van Toelichting (NvT, Staatsblad 2021/22, p. 310) dient te worden afgeleid dat enkele categorieën van houtopstanden zijn uitgezonderd omdat de bescherming van die categorieën te weinig zou bijdragen aan de oogmerken van natuurbescherming, het behoud van het bosareaal in Nederland of landschapsbescherming, om een algemene beperking van het eigendomsrecht via overal in het land toepasselijke rijksregels te rechtvaardigen. Het gaat hier om houtopstanden van beperkte omvang, te weten houtopstanden op erven en in tuinen (onder b), populieren en wilgen langs wegen, waterwegen en landbouwgronden (onder g) en houtopstanden daarbuiten die een beperkte oppervlakte hebben (kleiner dan 10 are) of onderdeel uitmaken van een beplanting van ten hoogste 20 bomen (onder j).
Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat verzoeker in het buitengebied van Borger woont op een groot perceel van circa 1,5 hectare en dat hij op dit perceel over een groot erf en een grote tuin beschikt. Verder stelt de voorzieningenrechter vast dat verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de vraag of in dit geval een uitzonderingscategorie van artikel 11.111, tweede lid, van het Bal van toepassing is. In het verweerschrift heeft verweerder, onder verwijzing naar de NvT, aangegeven dat de uitzonderingscategorie, als bedoeld in artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bal in dit geval niet van toepassing is, omdat er geen sprake is van een houtopstand van een beperkte omvang. In artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bal is bepaald dat de herplantplicht niet geldt voor houtopstanden op erven of in tuinen. Uitgangspunt in vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2024:5134, is dat wordt uitgegaan van de tekst van de wettelijke regeling, tenzij er sprake is van onduidelijkheid. Volgens het Van Dale’s groot woordenboek der Nederlandse taal betekent het woord “erf”: grond behorend en gelegen bij een huis. Als die uitleg gevolgd wordt zou in dit geval de uitzonderingscategorie van artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bal van toepassing zijn en zou er geen herplantplicht gelden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het de vraag of er aanleiding bestaat om aan de hand van de Nvt tot een andere of nadere uitleg te komen in die zin dat daaronder dient te worden verstaan een houtopstand van beperkte omvang. Gelet hierop twijfelt de voorzieningenrechter aan de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Dit betekent dat er mogelijk een gebrek kleeft aan het bestreden besluit.
Bij de beoordeling van de vraag of er aanleiding is tot het treffen van een voorlopige voorziening en/of het opleggen van een maatregel dient de voorzieningenrechter de betrokken belangen van partijen af te wegen. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
Na afweging van de betrokken belangen is de voorzieningenrechter van oordeel dat er in dit geval aanleiding bestaat om de gevraagde voorlopige voorziening toe te wijzen, inhoudende dat het bestreden besluit wordt geschorst tot zes weken nadat door verweerder is beslist op de bezwaren van verzoeker. Hierbij neemt de voorzieningenrechter, naast hetgeen hiervoor reeds is vermeld, in aanmerking dat verweerder in de nog te nemen beslissing op bezwaar ook nader dient te onderzoeken in hoeverre hij bevoegd is tot het opleggen van een last onder dwangsom in verband met het niet naleven van een herplantplicht op grond van het Bal, gelet op het overgangsrecht, als bedoeld in artikel IV, vierde lid, van het Aanvullingsbesluit natuur en de brief van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Borger-Odoorn waarin wordt aangegeven dat het vellen van de houtopstanden omgevingvergunningsvrij is. Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat verweerder in de nog te nemen beslissing op bezwaar nader dient te onderbouwen hoe het zit met de uitzonderingscategorie voor wat betreft dunning (artikel 11.111, tweede lid, aanhef en onder h, van het Bal), de omvang van de herplantplicht en de bodemgesteldheid, gelet op het door verzoeker in gang gezette specifiek daarop gerichte bodemonderzoek.
Weliswaar heeft verweerder terecht naar voren gebracht dat er een groot gewicht dient te worden toegekend aan de handhavingsbelangen en het gegeven dat verzoekers perceel deel uitmaakt van het Nationaal Landschap Drentsche Aa, maar dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat kan worden voorbij gegaan aan de eigendomsbelangen van verzoeker en het gerechtvaardigde belang om het betalen van een forse dwangsom te voorkomen, mede gelet op de gerezen twijfel voor wat betreft de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Gelet op de voorgaande overwegingen volstaat de voorzieningenrechter, na een afweging van de betrokken belangen, met een schorsing van het bestreden besluit in vorenbedoelde zin.
Gelet op de rechtsoverwegingen 8.4., 8.5. en 9. alsmede de aard van het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende de schorsing van het bestreden besluit van verweerder tot zes weken nadat door verweerder is beslist op de bezwaren van verzoeker.
YS:
Wil je nog meer weten over het kappen van bomen onder het regime van de Omgevingswet en de relatie tussen de regels uit het Bal en uit een gemeentelijke verordening? Lees dan mijn blogartikel hieromtrent van een tijdje terug.
Het vellen en kappen van houtopstanden/bomen onder de Omgevingswet
