In haar uitspraak van 10 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1836) oordeelt de Afdeling dat het college ten onrechte een boete heeft opgelegd aan een woningeigenaar wegens het zonder vergunning omzetten van diens woning van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte. Volgens de Afdeling verdraagt het verbod en daarmee het opleggen van de boete zich in dit geval niet met goed met art. 5:4, tweede lid, Awb, waaruit volgt dat een bestuurlijke sanctie slechts worden opgelegd indien de overtreding bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift is omschreven.
Aanleiding voor het geschil is de bewoningssituatie van een pand met drie bewoners: twee personen op basis van een gezamenlijk huurcontract met de woningeigenaar, de derde op basis van instemming van de woningeigenaar en een onderhuurcontract met beide hoofdhuurders. In geschil is of de beboete bewoningssituatie moet worden beschouwd als de onrechtmatige omzetting van woonruimte of als inwoning. De Afdeling overweegt dat de Huisvestingswet 2014 (“Hw”), waarin het omzettingsverbod is neergelegd, geen definitie bevat van onzelfstandige woonruimte. Evenmin bevat de op de Hw gebaseerde Huisvestingsverordening (“Hvv”) definitie van inwoning. Uit de Hvv volgt volgens de Afdeling dat woonruimte die is bestemd voor inwoning niet als onzelfstandige woonruimte wordt aangemerkt, zodat in dat geval geen sprake is van omzetting en het vergunningsvereiste van art. 21, eerste lid, aanhef en onder c, Hw niet geldt. De Afdeling stelt vast dat de door het college gehanteerde extra voorwaarde dat beide hoofdbewoners een gezamenlijke huishouding dienen te voeren teneinde te voldoende aan de voorwaarden voor inwoning, geen onderdeel vormt van het toetsingskader in de ter uitvoering van de Hw en Hvv vastgestelde Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (“beleidsregel”). Dit betekent volgens de Afdeling dat het college aan de woningeigenaar een voorwaarde tegenwerpt die niet in de tevoren gegeven omschrijving van de beboetbare gedraging is opgenomen en evenmin zonder meer voortvloeit uit het begrip inwoning. Mede gelet op de wijze waarop de huurcontracten zijn opgesteld, concludeert de Afdeling dat uit de beleidsregel niet eenduidig volgt dat de bewoningssituatie moet worden aangemerkt als omzetting en niet als inwoning. Gelet daarop is volgens de Afdeling geen sprake van overtreding van het omzettingsverbod, waarvan de inhoud tevoren duidelijk was omschreven in een wettelijk voorschrift of wetsinterpreterende beleidsregel.
KENNISBANK