Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb
0

Informele mer-beoordeling bestemmingsplan moet zien op gehele woningbouwlocatie

Informele mer-beoordeling bestemmingsplan moet zien op gehele woningbouwlocatie en niet alleen op de woningen die bij recht zijn toegestaan.

18 februari 2021

Jurisprudentie – Samenvattingen

Samenvatting

De vereniging heeft betoogd dat de raad er ten onrechte van is uitgegaan dat in dit geval alleen een zogenoemde vormvrije milieueffectbeoordeling (hierna: m.e.r- beoordeling) als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) gemaakt hoefde te worden. De raad heeft daarbij ten onrechte niet ook de milieugevolgen van fase 4 betrokken en heeft, mede op basis van die beperkte toets, ten onrechte geoordeeld dat zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voordoen die meebrengen dat een milieueffectrapport (hierna: MER) noodzakelijk was, aldus de vereniging. Het bevoegd gezag dient een vormvrije m.e.r.-beoordeling uit te voeren in gevallen waarin een activiteit genoemd wordt in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r., maar de omvang van deze activiteit onder de in kolom 2 vastgelegde drempelwaarden blijft. Bezien dient te worden of die activiteit, ondanks dat de drempelwaarden niet worden overschreden, mogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en het doorlopen van een plan mer-procedure alsnog noodzakelijk is.
Het voorliggende plan maakt de bouw van 462 woningen in een aaneengesloten gebied mogelijk.
Niet in geschil is dat het plan daarmee voorziet in een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie 11.2, onderdeel D, van de bijlage bij het Besluit mer. Ook niet in geschil is dat de daarin opgenomen drempelwaarden niet worden overschreden, zodat alleen een zogenoemde vormvrije m.e.r.-beoordeling gemaakt hoefde te worden.
Het college van burgemeester en wethouders heeft ter uitvoering van deze verplichting op 17 maart 2020 besloten dat voor het plan geen MER noodzakelijk is, omdat de voorgenomen ontwikkeling geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zal veroorzaken.
Het plan bevat ten aanzien van de bouw van de woningen niet alleen plandelen met een eindbestemming (“Wonen”), maar tevens plandelen met een uit te werken bestemming (de bestemming “Wonen – Uit te werken”), onderscheidenlijk voor fase 3 en fase 4.
In dit geval is derhalve sprake van een zogenoemd gemengd bestemmingsplan als bedoeld in overwegingen 2.4.2.1 en 2.4.2.3 van de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641. Bij de totstandkoming van een dergelijk plan moet, zo oordeelde de Afdeling in die uitspraak – als aan de overige voorwaarden daarvoor wordt voldaan – een m.e.r. voor besluiten uit kolom 4 worden uitgevoerd die betrekking heeft op het gehele project.
De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat ook bij de vraag of met een vormvrije m.e.r.-beoordeling kan worden volstaan, het plan als geheel in de beoordeling moet worden betrokken.
Nu bij het besluit van 17 maart 2020 niet ook de milieugevolgen van fase 4 van het plan zijn betrokken, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende standpunt van de raad dat uitgesloten is dat het plan mogelijk belangrijke nadelige milieugevolgen heeft die het opstellen van een MER noodzakelijk maakten, in strijd is met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel.

Uitspraak

ABRvS 20 januari 2021,  ECLI:NL:RVS:2021:80, bestemmingsplan “Laarveld 2020”, gemeente Weert

Annotatie M.A.A. Soppe

1. Wanneer de mer-plicht is verbonden aan planologische besluitvorming en die besluitvorming gefaseerd plaatsvindt, kunnen diverse vragen bestaan over het effectueren daarvan. In een uitspraak over de Hoornse woningbouwlocatie Bangert en Oosterpolder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een principieel oordeel gegeven over een aantal van die vragen (ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641, M en R 2009/7, JM 2008/79; hierna: B&O-uitspraak). Onder meer is de Afdeling ingegaan op bestemmingsplannen waarin gedeeltelijk bij recht en gedeeltelijk met een wijzigings- of uitwerkingbevoegdheid wordt voorzien in een mer-plichtige activiteit. Als het bestemmingsplan zowel staat vermeld in kolom 3 als in kolom 4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer, dan geldt voor een dergelijk gemengd bestemmingsplan dat het in zijn totaliteit wordt begrepen onder kolom 4. Voor dat bestemmingsplan dient dan een project-MER (= besluit-MER) te worden gemaakt dat ook betrekking heeft op de te wijzigen en/of uit te werken bestemmingen. Voor de later vast te stellen wijzigings- en/of uitwerkingsplannen geldt geen mer-plicht meer. Voor zover de mer-plichtige activiteit niet volledig is opgenomen in het gemengde bestemmingsplan, zal het MER overigens ook op dat deel moeten zien. Met het opstellen van het project-MER voor het gemengde bestemmingsplan is de mer-plicht voor de desbetreffende activiteit uitgewerkt. Zie de overwegingen 2.4.2.1 en 2.4.2.3 van de B&O-uitspraak.

2. De B&O-uitspraak had betrekking op onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer. Inmiddels is duidelijk geworden dat de Afdeling eenzelfde redenering volgt bij de D-lijst. Zie onder meer ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1763 (overweging 70.5). In de thans aan de orde zijnde uitspraak oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling dat de B&O-uitspraak ook relevant is voor de vormvrije mer-beoordeling.

3. In deze uitspraak oordeelt de voorzieningenrechter van de Afdeling over het bestemmingsplan “Laarveld 2020” van de gemeente Weert. Daarbij wordt onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak gedaan. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van 462 woningen in een aaneengesloten gebied. Tussen partijen is niet in geschil dat er daarmee sprake is van een stedelijke ontwikkeling ex onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer, waarbij de omvang beneden de in kolom 2 vastgestelde drempelwaarden blijft. Het bestemmingsplan bevat ten aanzien van de bouw van de woningen niet alleen plandelen met een eindbestemming, maar tevens plandelen met een uit te werken bestemming. Er is dus sprake van een gemengd bestemmingsplan. In de voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan genomen vormvrije mer-beoordelingsbeslissing is uitsluitend uitgegaan van de bij recht mogelijk te maken (152) woningen. De met de uitwerkingsplannen mogelijk te maken woningen zijn derhalve niet in de mer-beoordelingsbeslissing meegenomen. De voorzieningenrechter oordeelt dat de overwegingen 2.4.2.1 en 2.4.2.3 in de B&O-uitspraak ook relevant zijn voor activiteiten waarvoor een vormvrije mer-beoordeling moet worden gemaakt. Daarom had de uitgevoerde mer-beoordeling betrekking moeten hebben op alle 462 woningen.

4. Het door de voorzieningenrechter geconstateerde gebrek heeft geen fatale gevolgen. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: college van B&W) heeft gedurende de beroepsprocedure alsnog een beoordeling gemaakt van de gezamenlijke milieugevolgen van alle 462 woningen. Daarbij is het college tot de conclusie gekomen dat er geen sprake is van te verwachten belangrijke nadelige milieugevolgen en dat het opstellen van een project-MER achterwege kan blijven. De voorzieningenrechter beoordeelt de tegen de nieuwe mer-beoordeling aangevoerde grieven en komt tot de conclusie dat die geen doel treffen. Om die reden wordt het bestemmingsplan vanwege het aanvankelijke mer-beoordelingsgebrek weliswaar vernietigd, maar worden de rechtsgevolgen van het plan in stand gelaten.

5. De jurisprudentie waarin mer-beoordelingen aan de orde komen is talrijk. Ik maak van de gelegenheid gebruik om nog een aantal opvallende overwegingen uit recente uitspraken aan te stippen.

6. In ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3018 (bestemmingsplan “Broedershof”; gemeente Neder-Betuwe), overweegt de Afdeling dat in een mer-beoordeling voor een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe woningen alleen hoeft te worden ingegaan op de milieugevolgen van de te bouwen woningen op de omgeving. Er hoeft geen aandacht te worden geschonken aan milieugevolgen van buiten het plangebied op de nieuwe woningen. Dat impliceert dat het woon- en leefmilieu van de bewoners van de te bouwen woningen in zoverre geen milieubelang is dat in de mer-beoordeling aan de orde hoeft te komen. In lijn daarmee behoefde in de mer-beoordeling evenmin te worden ingegaan op mogelijke bodemverontreiniging binnen het plangebied omdat op voorhand duidelijk is gemaakt dat de woningbouw geen negatieve effecten op het aspect bodem heeft.

7. In de uitspraak ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2999 (bestemmingsplan “Automotive Campus”; gemeente Helmond), overweegt de Afdeling dat de in het plan (bij recht) voorziene uitbreiding en ontwikkeling van een bedrijventerrein moet worden gezien als een activiteit als bedoeld in onderdeel D-11.3 van de bijlage bij het Besluit mer. Omdat de drempelwaarde niet wordt overschreden, stelt de Afdeling vast dat er voor het bestemmingsplan een vormvrije mer-beoordeling geldt. Daaraan is invulling gegeven in de toelichting bij het bestemmingsplan. De Afdeling verwerpt de daartegen aangevoerde grieven. Ik neem aan dat die grieven niet zagen op het ontbreken van een expliciet mer-beoordelingsbesluit van de raad of van het college van B&W. Immers, het is bestendige jurisprudentie dat de opname van een vormvrije mer-beoordeling in de toelichting bij het bestemmingsplan niet kan worden beschouwd als een mer-beoordelingsbesluit. Zie o.a. ABRvS 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1513. Het ontbreken van een expliciet mer-beoordelingsbesluit kan in het uiterste geval leiden tot een kale vernietiging van het bestemmingsplan, aldus ABRvS 9 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2298, TBR 2019/113, JM 2019/114, M en R 2019/106.

8. In ABRvS 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3105 (bestemmingsplan “Elzenhagen Zuid”; gemeente Amsterdam) oordeelt de Afdeling over een bestemmingsplan waarin onder meer in 1.800 woningen worden voorzien. Op de grief van appellanten dat het bestemmingsplan tezamen met de naastgelegen Stationsbuurt – die beide deel uitmaken van het Centrum Amsterdam Noord-gebied (CAN-gebied) – de drempel in onderdeel D-11.2 van de bijlage bij het Besluit mer overschrijdt, en derhalve ten onrechte geen MER is opgesteld (zie overweging 5 van de uitspraak), wordt door de Afdeling om mij onduidelijke redenen niet inhoudelijk ingegaan. De Afdeling toetst het bestemmingsplan sec aan het Besluit mer en oordeelt dat de drempelwaarde van 2.000 woningen in kolom 2 van onderdeel D-11.2 niet wordt overschreden. De Afdeling concludeert dat er een vormvrije mer-beoordelingsplicht voor het bestemmingsplan bestaat. In een opgestelde mer-beoordelingsnotitie is met name beoordeeld of het bestemmingsplan wijzigingen bevat ten opzichte van de ontwikkelingsplannen voor het CAN-gebied waarvoor in 2007 reeds een MER is opgesteld. Kennelijk vanuit de mijns inziens niet onlogische gedachte dat wanneer er geen wijzigingen zijn met belangrijke nadelige milieugevolgen, er geen reden is voor het opstellen van een (nieuw) MER. Mij is niet duidelijk of tegen deze gedachtegang een beroepsgrond is gericht, maar de Afdeling plaatst daar geen kritische kanttekening bij. Afgaande op overweging 12.3 van ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:771, JM 2017/63, wekt dat niet veel verwondering. Daarin overwoog de Afdeling namelijk: “De Afdeling begrijpt het ter zitting door het college ingenomen standpunt aldus, dat een ten behoeve van het uitwerkingsplan te verrichten vormvrije m.e.r.-beoordeling in het licht van de informatie die reeds beschikbaar is uit de MER die aan het bestemmingsplan ten grondslag is gelegd geen meerwaarde zou hebben. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich in dit geval niet op dat standpunt heeft kunnen stellen”.

9. In ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2814, JM 2021/8 (bestemmingsplan “Recreatiepark Watertuin”; gemeente Teylingen), wordt in het kader van de vraag of voor een bestemmingsplan een mer-beoordelingsplicht bestaat overwogen dat geen rekening hoeft te worden gehouden met hetgeen reeds mogelijk was op grond van het vorige bestemmingsplan (zie overweging 9.1). Dit oordeel is opmerkelijk, aangezien de laatste jaren in de jurisprudentie van de Afdeling bij het bepalen van de mer-(beoordelings)plicht van bestemmingsplannen als referentie werd uitgegaan van de feitelijk (planologisch) legaal bestaande situatie. Zie onder meer ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694 (overweging 3.4), M en R 2017/72, JM 2017/65.

Meer weten? Neem een kijkje in het themadossier: klik op de tabs boven het artikel

Artikel delen