Handhaving Omgevingswet: overtreding omgevingsplanactiviteit zonder vergunning onvoldoende aangetoond

Artikel 22.8 Omgevingswet bepaalt dat voor zover op grond van een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, lid 1 Omgevingswet alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, een zodanige bepaling geldt als een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1, lid 1, aanhef en onder a Omgevingswet (een omgevingsplanactiviteit, YS).

Het college heeft het handhavingsverzoek van de derde partij bij besluit van 2 juli 2024, verzonden op 3 juli 2024, gedeeltelijk toegewezen. Het college heeft bij bestreden besluit van dezelfde datum een last onder dwangsom opgelegd aan verzoekers, vanwege verschillende overtredingen die volgens het college zijn vastgesteld tijdens de controle van 26 juni 2024:

1. Het in strijd met het omgevingsplan realiseren van een grondwal op het deel van het perceel met de functie ‘Agrarisch – AHS Plus’. Die grondwal is volgens het college in strijd met de functie. Dat is op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) verboden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 750,- per week (met een maximum van 10 weken) en een begunstigingstermijn van zes weken;

2. Het in strijd met het omgevingsplan opslaan, storten of bergen van materialen, producten en mest ten behoeve van enig bedrijf op het deel van het perceel met de functie ‘Agrarisch – AHS Plus’. Dat is volgens het college in strijd met die functie op grond van artikel 5.5.1, onder a, van de omgevingsplanregels. Dat is op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow verboden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 1.000,- per week (met een maximum van 10 weken) en een begunstigingstermijn van zes weken;

3. Het in strijd met het omgevingsplan gebruiken van het perceel met de functie ‘Bedrijf’ voor de opslag van verschillende materialen die niet inherent zijn aan een agrarisch technisch hulpbedrijf. Dat is volgens het college in strijd met die functie op grond van artikel 9.5.4, onder f, van de omgevingsplanregels. Dat is op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow verboden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 1.000,- per week (met een maximum van 10 weken) en een begunstigingstermijn van zes weken;

4. Het in strijd met het omgevingsplan realiseren van grondkerende betonelementen op de delen van het perceel met de functies ‘Agrarisch – AHS Plus’ en ‘Bedrijf’. Die elementen zijn volgens het college in strijd met de functies op grond van artikel 5.2.1 en 9.2.4 van de omgevingsplanregels. Op het perceel met de functie ‘Agrarisch ‘AHS Plus’ zijn die elementen in strijd met de planregels gebouwd ten dienste van een niet-agrarisch bedrijf. Op het perceel met de functie ‘Bedrijf’ zijn de elementen in strijd met de planregels gebouwd voor de voorgevellijn. Dat is op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow verboden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Mede op grond van artikel 22.1, onder c, en 22.2, eerste lid, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 uit artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit omgevingswet (de bruidsschat). De voorzieningenrechter kan uit het bestreden besluit niet met zekerheid afleiden of het college ook heeft bedoeld dat hiervoor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is vereist op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 2.25 en 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 1.000,- per week (met een maximum van 10 weken) en een begunstigingstermijn van zes weken.

De gemeenteraad van de gemeente Zundert stelt – op grond van de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet – voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving zijn opgenomen (artikel 2.4 van de Ow). Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (artikel 4.2, eerste lid, van de Ow).

De voorzieningenrechter stelt vast dat het Omgevingsplan van de gemeente Zundert op het moment van deze uitspraak onder andere bestaat uit ‘een tijdelijk deel’ (artikel 22.1 van de Ow). Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door:

1. De kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op het perceel van toepassing was: het bestemmingsplan [naam bestemmingsplan]: artikel 22.1, onder a en b, van de Ow;

2. De omgevingsplanregels van rechtswege, de zogenoemde bruidsschat), artikel 22.1, onder c, in samenhang met artikel 22.2, eerste lid, van de Ow, die staan opgenomen in artikel 7.1 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet.

Gelet op het voorgaande stelt de voorzieningenrechter vast dat in het omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan een deel van het perceel de functie ‘Bedrijf’ is toegekend, met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – agrarisch hulp- en nevenbedrijf’. Aan een ander deel van het perceel is de functie

‘Agrarisch - AHS Plus’ toegekend. Aan het hele perceel is de dubbelfunctie ‘Waarde – Archeologie – 4’ toegekend.

In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat een omgevingsvergunning is vereist voor een omgevingsplanactiviteit. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow (op grond van artikel 1.1, eerste lid, van Ow) gedefinieerd als:

1. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

2. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

3. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

In artikel 2:12 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Zundert (hierna: APV) staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. De lokale regels van de APV zijn in de overgangsfase naar het nieuwe omgevingsplan geen onderdeel van het tijdelijk omgevingsplan. Artikel 22.8 van de Ow bepaalt: Voor zover op grond van een bepaling in een gemeentelijke verordening een vergunning is vereist voor een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, eerste lid, alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen, geldt een zodanige bepaling als een verbod om zonder omgevingsvergunning een activiteit te verrichten als bedoeld in artikel 5.1, onder a, van de Ow. Zolang deze vergunningen nog niet zijn overgeheveld naar het omgevingsplan, wordt de desbetreffende regeling van artikel 2.2 van de Wabo (oud) feitelijk gecontinueerd.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Het college is alleen bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom, wanneer sprake is van een overtreding (artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:21 van de Awb). De bevoegdheid van het college om handhavend op te treden tegen het uitvoeren van een activiteit zonder daarvoor benodigde omgevingsvergunning volgt uit artikel 18.2, tweede lid, van de Ow in samenhang met artikel 5.8 van de Ow.

Opslag van materialen op het perceel met de functie bedrijf (derde overtreding)

Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd vanwege het in strijd met het omgevingsplan gebruiken van een deel van het perceel met de functie ‘Bedrijf’ voor de opslag van materialen, die niet inherent zijn aan een agrarisch technisch hulpbedrijf.

Uit artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow volgt dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit is onder andere ‘een activiteit in strijd met het omgevingsplan’.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in het bestreden besluit onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verzoekers op of na 26 juni 2024 die overtreding op het deel van het perceel met de functie ‘Bedrijf’ hebben begaan. In artikel 9.5.4, onder f, van de omgevingsplanregels staat dat onder gebruik in strijd met de functie ‘Bedrijf’ in ieder geval wordt verstaan: het gebruik van de gronden voor buitenopslag, tenzij de buitenopslag inherent is aan de bedrijfsvoering/bedrijfsactiviteit bij bedrijven zoals genoemd in de tabel 'agrarisch technisch hulpbedrijven'. Het college betwist dat het bedrijf van verzoekers als zodanig kan worden aangemerkt, maar uit artikel 9.1, onder e, van de omgevingsplanregels blijkt dat het bedrijf van verzoekers als zodanig is aangemerkt door de gemeenteraad. Uit de enkele omstandigheid dat een nevenlocatie van verzoekers ook andere (civiele) werkzaamheden uitvoert, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden afgeleid dat de op dit bedrijf opgeslagen materialen door verzoekers daarvoor werden gebruikt. Uit het controleverslag van 26 juni 2024 blijkt dat zand, (beton)klinkers, (bouw)hekwerken, houten pallets en stalen buizen lagen opgeslagen op het perceel met de functie ‘Bedrijf’. Uit het controleverslag van 15 augustus 2024 blijkt dat houtpallets, (beton)klinkers en andere betonelementen op dat deel van het perceel lagen opgeslagen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat die materialen niet inherent zijn aan een agrarisch technisch hulpbedrijf. De voorzieningenrechter acht de toelichting van verzoekers aannemelijk dat die materialen liggen opgeslagen op het perceel ten behoeve van de uitoefening van het agrarisch technisch hulpbedrijf van verzoekers. In het verzoekschrift en ter zitting hebben verzoekers gemotiveerd toegelicht dat het bedrijf van verzoekers diensten verleent waarbij gemechaniseerd loonwerk wordt verricht ten behoeve van (moderne) boomkwekerijen in de omgeving van [plaats 1] . Verzoekers hebben toegelicht dat de opgeslagen materialen vereist zijn voor het aanleggen van moderne boomkwekerijpercelen. Het zand dient als onderlaag, het puingranulaat dient voor de aanleg van kavelwegen, de buizen dienen voor de aanleg van drainagesystemen, het split dient voor de ontwatering en fundering en de betonwaren dienen voor de aanleg van kavelwegen en verhardingen. Gelet op die toelichting van verzoekers in samenhang met de omgevingsplanregels, waarin het bedrijf van verzoekers specifiek is aangewezen als agrarisch technisch hulpbedrijf, heeft het college niet kunnen volstaan met de enkele stelling dat die materialen daar voor een ander doel liggen opgeslagen, zonder dat standpunt met objectieve en verifieerbare bewijsstukken te onderbouwen.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college daarom ten aanzien van deze overtreding onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow. Gelet daarop was het college niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het in strijd met het omgevingsplan (en zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit) gebruiken van dit deel van het perceel voor opslag. De voorzieningenrechter komt daardoor niet meer toe aan de bespreking van het beroep van verzoekers op het vertrouwensbeginsel.

Uitwegen

Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit creëren van meerdere uitwegen op het perceel. Volgens het college mag er maar één uitweg per perceel aanwezig zijn.

In artikel 2:12 van de APV staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg. Uit artikel 22.8 van de Ow kan worden afgeleid dat dit verbod sinds 1 januari 2024 geldt als een verbod als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in het bestreden besluit ook onvoldoende aannemelijk gemaakt dat verzoekers die overtreding hebben begaan. Uit het bestreden besluit blijkt uitsluitend dat het college stelt dat per perceel maar één uitweg aanwezig mag zijn. Het college heeft in het bestreden besluit niet toegelicht waaruit blijkt dat op het perceel slechts één uitweg aanwezig mag zijn. Het college heeft daarnaast niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd welke aangetroffen uitweg of uitwegen legaal is of zijn gemaakt en welke uitweg of uitwegen in strijd met de hierboven genoemde bepalingen is of zijn gemaakt. Het college heeft ook niet toegelicht op grond waarvan het heeft geconcludeerd dat een uitweg in strijd met voornoemde bepalingen is gemaakt. Op de zitting hebben verzoekers namelijk gemotiveerd aangevoerd dat een reeds bestaande uitweg is verbreed. Onder die omstandigheden heeft het college onvoldoende aannemelijk gemaakt dat en welke overtreding verzoekers hebben begaan. Gelet daarop is het ook onduidelijk op welke wijze verzoekers de door het college gestelde overtreding kunnen beëindigen.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college daarom onvoldoende gemotiveerd als gevolg van welke gedragingen van verzoekers sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 2:12 van de APV. Gelet daarop was het college niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het creëren van de uitwegen.