Menu

Zoek op
rubriek
Omgevingsweb

Een kijkje in de juridische wereld van windenergie: drie recente ontwikkelingen

In het Klimaatakkoord is een flinke opgave voor windenergie neergelegd. Bij het inpassen van windturbines in de fysieke leefomgeving zijn de regio’s aan zet. In de Regionale Energiestrategie (RES) worden ambities voor windenergie gesteld én vertaald naar concrete projecten en locaties. De opschaling van windenergie zal een zeer belangrijke rol gaan spelen in het versnellen van de energietransitie. Windenergie is in Nederland echter niet altijd even populair. Bij de ontwikkeling van windparken maken omwonenden zich regelmatig zorgen over aspecten als geluidshinder, slagschaduw of externe veiligheid. Hoe oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over deze en andere bezwaren? Wij bespreken drie in het oog springende juridische ontwikkelingen.

Barnhoorn, Lianne
11 februari 2020

samenvatting

Beheerderswoningen

Een ontwikkeling die in dit overzicht niet mag ontbreken, is die ten aanzien van beheerderswoningen. Beheerderswoningen zijn bedrijfswoningen die onderdeel zijn van het windpark en derhalve niet als gevoelige gebouwen worden aangemerkt. Het windpark hoeft ter plaatse dan ook niet aan de normen voor bijvoorbeeld geluid en slagschaduw uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling te voldoen. In recente uitspraken toetst de Afdeling indringend of de aanwezige beheerderswoningen wel onderdeel zijn van het windpark (zie AbRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4180 (windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding) en AbRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295 (Windpark en zonneveld Koningspleij Noord)).

Uit deze uitspraken blijkt dat voor de beoordeling van de vraag of een woning deel uitmaakt van de inrichting – het windpark – de technische, organisatorische of functionele bindingen tussen de woning en de inrichting van belang zijn. Die bindingen tussen de woning en de inrichting moeten “reëel en van voldoende betekenis” zijn.

In beide uitspraken maakt de Afdeling onderscheid tussen beheerderswoningen die in eigendom zijn van een grondeigenaar en/of een initiatiefnemer, en beheerderswoningen die dat niet zijn. Over deze laatste groep woningen oordeelt de Afdeling dat enkel het uitoefenen van toezicht vanuit deze woningen onvoldoende is voor de conclusie dat de bindingen tussen de woningen en het windpark zodanig zijn dat deze tot de inrichting gerekend kunnen worden.

Zijn de woningen wél in eigendom van grondeigenaren en/of initiatiefnemers, dan beoordeelt de Afdeling eerst of de grondeigenaren en initiatiefnemers de daadwerkelijke bewoners zijn van die woningen. Als dat niet zo is, dan moet in elk geval duidelijk worden gemaakt welke relatie er is tussen de daadwerkelijke bewoners van deze woningen en het windpark. Volgens de initiatiefnemers van het windpark is met de bestaande overeenkomsten verzekerd dat de bewoners van de woningen het toezicht op de windturbines zullen uitoefenen. De Afdeling is ook hier helder: het enkele feit dat voor de woningen een overeenkomst bestaat waarin is bepaald dat toezicht wordt uitgeoefend door de bewoners, is onvoldoende voor de conclusie dat technische, organisatorische of functionele bindingen bestaan tussen die woningen en de inrichting. Bij windpark Delfzijl wijst de Afdeling nog expliciet op het feit dat voor de vraag of sprake is van reële en voldoende bindingen tussen beheerderswoningen en het windpark, ook de verhouding tussen het aantal windturbines en het aantal bedrijfswoningen een rol speelt. Een hoeveelheid van 17 bedrijfswoningen op 16 windturbines was in deze zaak niet nodig, nu het niet onaannemelijk is dat vanuit een woning op meerdere afzonderlijke windturbines tegelijk toezicht kan worden uitgeoefend.

Deze ontwikkeling in de rechtspraak is opvallend. In de uitspraak over Windpark Kabeljauwbeek (AbRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3405) oordeelde de Afdeling immers nog dat wel sprake was van een functionele en organisatorische binding tussen vijf windturbines en drie woningen.

Cumulatie van slagschaduw

Ook de uitspraak van de Afdeling over Windpark Geefsweer (AbRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4177) bevat een interessante ontwikkeling. De Afdeling oordeelt in deze uitspraak namelijk over de beoordeling van cumulatie van slagschaduw, met andere woorden de slagschaduw op een object veroorzaakt door verschillende windparken.

Wat was er in deze zaak aan de hand? Een omwonende ondervindt in de huidige situatie slagschaduw van een bestaande windturbine en vreest met de komst van o.a. Windpark Geefsweer toename van de slagschaduwduur, als gevolg van de dan ontstane cumulatieve situatie van slagschaduw. Daarmee zal volgens hem bij zijn woning niet langer sprake zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.

In de uitspraak over windpark Geefsweer oordeelt de Afdeling dat de in artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling neergelegde norm voor slagschaduw geldt per windturbine of combinatie van windturbines, indien die windturbines één inrichting vormen. Op een cumulatieve situatie is de in artikel 3.12, eerste lid, van de Activiteitenregeling neergelegde norm voor slagschaduw niet van toepassing. Dat betekent concreet dat de cumulatieve situatie niet genormeerd is. De Afdeling is wel van oordeel dat het bevoegd gezag moet beoordelen of de cumulatieve slagschaduwduur bij de woning van appellant uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar kan worden geacht. Geen verrassend oordeel, gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over cumulatieve geluidsbelasting (zie bijvoorbeeld AbRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067 (Windpark Weijerswold Coevorden)). Deze ontwikkeling is te meer relevant met het oog op de komende opschaling van windenergie. Het zal daardoor vaker gaan voorkomen dat aan een gebied met bestaande windturbines, nieuwe windturbines worden toegevoegd. De besluitvorming voor deze nieuwe windturbines zal (1) de cumulatieve slagschaduwduur van de bestaande én nieuwe windturbines (dus de optelling daarvan) inzichtelijk moeten maken, en (2) moeten onderbouwen waarom deze slagschaduwduur vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. In de jurisprudentie is op dit moment nog niet uitgekristalliseerd welke cumulatieve slagschaduwduur aanvaardbaar is.

Draagvlak

Last but not least: draagvlak. De boodschap van het Klimaatakkoord is helder: zonder draagvlak onder de burgers kan de energietransitie niet slagen. Burgerparticipatie wordt in dit verband als cruciaal aspect genoemd. De rechtspraak over draagvlak voor de realisatie van windparken lijkt reeds uitgekristalliseerd. Een bestemmingsplan kan slechts regels bevatten met het oog op een goede ruimtelijke ordening (zie artikel 3.1 van de Wro). Uit de parlementaire geschiedenis bij de Wro volgt dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening alleen ruimtelijk relevante aspecten betrokken mogen worden (zie Kamerstukken II 2002-2003, 28 916, nr. 3). Waar het gaat om het ontbreken van maatschappelijk draagvlak voor een windturbine of windpark, is in de jurisprudentie uitgemaakt dat dit geen ruimtelijk relevant aspect betreft (zie bijvoorbeeld AbRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3276, r.o. 2.4.1: “(…) uit het verweerschrift blijkt dat de raad hiertoe [de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen, LB] heeft besloten omdat er volgens hem geen maatschappelijk draagvlak is voor de bouw van een woning op de beoogde locatie. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit echter geen ruimtelijk relevant aspect.” Ook als het gaat om draagvlak voor energieprojecten – zoals een windpark – is dat in de jurisprudentie inmiddels een uitgemaakte zaak (zie bijvoorbeeld AbRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702, r.o. 8.2).

Dit betekent niet dat draagvlak geen enkele rol speelt in de besluitvorming. Het streven naar draagvlak vertaalt zich in de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het nieuwe windpark dient te maken. Dit betreft een afweging tussen de nationale, provinciale en gemeentelijke belangen bij een duurzame energievoorziening en ook (onder meer) de belangen van omwonenden. Het ontbreken van draagvlak op lokaal niveau is in de belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend. De vraag of de belangen van omwonenden voldoende bij de besluitvorming over het windpark zijn afgewogen, beoordeelt de Afdeling over de band van meer inhoudelijke beroepsgronden, zoals beroepsgronden over de locatiekeuze, de hinder door geluid en slagschaduw en de aantasting van de landschappelijke waarden (zie AbRvS 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947 (Windpark Oude Maas) en AbRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, (Windpark De Drentse Monden en Oostermoer)).

Een uitspraak die draagvlak meer kracht bij zet is de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 (AbRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2338 (Zonnepark Leeuwarden)). Deze zaak gaat weliswaar niet over draagvlak voor een windpark, maar burgerparticipatie bij de realisatie van een zonnepark. In een partiële herziening van een groot aantal bestemmingsplannen heeft de gemeenteraad van Leeuwarden een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid opgenomen ten behoeve van de realisatie van zonneparken. Deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid bevat een participatieverplichting, die inhoudt dat voorafgaand aan de verlening van een omgevingsvergunning voor de realisatie van een zonnepark moet zijn aangetoond dat participatie van bewoners, woonachtig binnen 150 meter van het project, heeft plaatsgevonden. Een aantal appellanten is opgekomen tegen de participatieverplichting en voert onder meer aan dat de verplichting weinig concreet is. De Afdeling gaat echter akkoord met deze participatieverplichting. Hoewel in deze procedure de ruimtelijke relevantie van de participatieverplichting niet specifiek ter discussie is gesteld, vormt de uitspraak een belangrijke aanwijzing dat in bestemmingsplannen regels gesteld kunnen worden over participatie.

Door: Marije van Mannekes en Lianne Barnhoorn

Dit artikel is eerder verschenen in het magazine Energietransitie in de gebouwde omgeving.

Meer informatie over windenergie is te vinden in het  Dossier Windenergie

Artikel delen