De Eerste Kamer heeft op 17 november 2020 de zogenoemde ‘Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb’ als hamerstuk aangenomen. Genoemde wet zal tot grote veranderingen leiden in de dagelijkse praktijk van het invorderen van verbeurde dwangsommen. In dit blogartikel wordt hierop nader ingegaan.
Op grond van artikel 5:33 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet een verbeurde dwangsom worden betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd. Artikel 5:37, lid 1 Awb bepaalt dat de eerste stap in de invorderingsprocedure het nemen van een invorderingsbeschikking is (daaraan voorafgaand dient ingevolge artikel 4:8 Awb een voornemen tot invordering aan de overtreder te worden verzonden, zie ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956). Indien de overtreder vervolgens blijft weigeren om te betalen zullen vervolgens een aanmaning en een dwangbevel moeten worden uitgevaardigd.
Het invorderingsproces onder het huidige recht luistert nauw. Er is sprake van een (vrij korte) verjaringstermijn van één jaar na de dag van het verbeuren van de dwangsom. Dit voorgaande is vastgelegd in artikel 5:35 Awb. Genoemd artikellid bepaalt dat in afwijking van artikel 4:104 Awb de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Binnen dat jaar dient dus niet alleen een invorderingsbeschikking te zijn genomen, maar ook een aanmaning (op grond van artikel 4:112 Awb jo. artikel 4:106 Awb) te zijn verstuurd. Of moet bijvoorbeeld uitstel van betaling op grond van artikel 4:94 jo. artikel 4:111, lid 1 Awb te zijn verleend.
Een misverstand dat wel eens leeft, en in jurisprudentie aan de orde komt, is dat de aanvang van de verjaringstermijn zou zijn gekoppeld aan het moment van het nemen van de invorderingsbeschikking. De Afdeling overweegt uiteraard dat de betalingsverplichting van rechtswege begint te lopen door het verbeuren. De betalingsverplichting ontstaat niet pas door de invorderingsbeschikking (zie ABRvS 13 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3682). De invorderingsbeschikking, in tegenstelling tot wat soms ook wordt gedacht, heeft géén stuitende werking (zie ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1203). Een aanmaning ex artikel 4:112 Awb heeft op grond van artikel 4:106 Awb wel stuitende werking. Een dergelijke aanmaning kan echter niet worden verzonden (om de verjaring te voorkomen) vóórdat er eerst een invorderingsbeschikking is genomen (ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3279). Uit de Afdelingsjurisprudentie (ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:667) blijkt dat meermaals een aanmaning kan worden verzonden om zo telkens de verjaring te stuiten (met de nieuwe aanmaning begint wederom een nieuwe verjaringstermijn te lopen). Al met al moet de handhavingsjurist goed volgtijdelijk de benodigde stappen te zetten en op tijd de lopende verjaringstermijn stuiten of verlengen. Deze problematiek is vooral aan de orde bij langlopende bezwaar- en (hoger) beroepstrajecten tegen de opgelegde (en verbeurde) last onder dwangsom. Overigens bepaalt artikel 5:39, lid 1 Awb dat op het moment dat een bezwaar, beroep of hoger beroep aanhangig is tegen de last onder dwangsom, de later genomen invorderingsbeschikking automatisch ‘meelift’ in de procedure tegen de last onder dwangsom (in welke fase deze procedure dan is aanbeland).
De Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb (die reeds is gepubliceerd in het Staatsblad 2020, nr. 500) gaat grote veranderingen teweeg brengen aan het huidige invorderingsproces. Reden hiervoor was onder andere dat uit de evaluatie naar voren is gekomen dat de invorderingsbevoegdheid in sommige gevallen reeds is verjaard voordat de uitkomst bekend is van een bezwaar of beroep tegen de last onder dwangsom of de invorderingsbeschikking (Kamerstukken II, 2019-2020, 35 477, nr. 3, p. 6). In artikel 5:35, lid 1 Awb blijft geregeld dat een rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van één jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Deze wetswijziging zal echter voorzien in een nieuw tweede lid voor artikel 5:35 Awb. Daarin is bepaald dat indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart, bezwaar, beroep of hoger beroep openstaat of aanhangig is tegen de last onder dwangsom, de verjaringstermijn wordt verlengd tot onherroepelijk op het bezwaar, beroep of hoger beroep is beslist. Dit is dus een grote verandering ten aanzien van de huidige praktijk. Met andere woorden, het nieuwe artikel 5:35, lid 2 Awb voorkomt dat de bevoegdheid tot invordering verjaart indien er nog bezwaar, beroep of hoger beroep aanhangig is of openstaat tegen de oplegging van een last onder dwangsom op de dag waarop de verjaringstermijn verstrijkt. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2019-2020, 35 477, nr. 3, p. 13) blijkt dat het nieuwe artikel 5:35, lid 2 Awb onverlet laat dat het bestuursorgaan ook als een dwangsom nog niet onherroepelijk is, kan besluiten tot invordering van verbeurde dwangsommen. Dit is onder het huidige recht natuurlijk ook al lang het geval. Het bekendmaken van een invorderingsbeschikking kan al plaatsvinden indien de last onder dwangsom al van kracht is, maar nog niet onherroepelijk, bijvoorbeeld omdat bezwaar of beroep is ingesteld. Volgens de Afdeling staat geen rechtsregel eraan in de weg dat tot invordering wordt besloten voordat de last onherroepelijk is (ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:361).
Een andere grote verandering ten opzichte van het huidige recht is de invoering van het nieuwe artikel 5:37a Awb. Artikel 5:37a, lid 1 Awb bepaalt dat een beschikking tot invordering van een dwangsom de verjaring stuit (nu is dat uitdrukkelijk niet het geval: zie ABRvS 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1203). In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2019-2020, 35 477, nr. 3, p. 13) licht de wetgever deze koerswijziging als volgt toe. Indien een bestuursorgaan een invorderingsbeschikking neemt, dan geeft het daarmee in wezen te kennen dat het tot invordering zal overgaan. Dit is een handeling die op één lijn kan worden gesteld met andere stuitingshandelingen zoals bijvoorbeeld de aanmaning. In artikel 5:37a, lid 2 Awb wordt ook geregeld dat indien op de dag waarop de rechtsvordering verjaart een verzoek van een belanghebbende tot invordering (op grond van artikel 5:37, lid 2 Awb) aanhangig is, de verjaringstermijn wordt verlengd tot onherroepelijk op dat verzoek wordt beslist. In artikel 5:37a, lid 3 en 4 Awb worden ook enkele specifieke situaties geregeld omtrent de verjaring in relatie tot een verzoek tot invordering en de daarop volgende rechtsbeschermingsprocedures.
Ook het kostenverhaal van toegepaste bestuursdwang wordt voortaan aan een termijn gebonden. Nu staat er in artikel 5:25, lid 6 Awb nog: het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast. Daaraan wordt toegevoegd: “binnen 5 jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.”
Zoals al vermeld is de Evaluatiewet reeds in het Staatsblad gepubliceerd (Staatsblad 2020, nr. 500). De inwerkingtreding moet echter nog worden vastgesteld per Koninklijk besluit. In de Evaluatiewet is ook een overgangsrechtelijk artikel opgenomen (artikel II). Dat artikel bepaalt dat op een beschikking tot invordering van een dwangsom die is gegeven vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor dat tijdstip. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2019-2020, 35 477, nr. 3, p. 14) wordt hierover aangegeven dat de nieuwe regel dat een invorderingsbeschikking stuitende werking heeft, slechts van toepassing is op invorderingsbeschikkingen die ná de inwerkingtreding van deze wet worden genomen. De rechtszekerheid van de (vermeende) overtreder zou anders in het geding komen omdat de inwerkingtreding van deze wet dan als consequentie zou hebben dat de verjaringstermijn van een jaar opnieuw zou aanvangen. Bij de overige bepalingen uit de Evaluatiewet (bijvoorbeeld het nieuwe artikel 5:35, lid 2 Awb) is onmiddellijke inwerkingtreding niet bezwaarlijk.
