“Liberty means responsibility. That is why most men dread it.” (George Bernard Shaw). Bij de aankondiging van de ingrijpende herziening van het omgevingsrecht schuwde de regering het gebruik van grote woorden niet. Er is een ‘paradigmawisseling’ noodzakelijk om de bij de tijd gebrachte omgevingswetgeving op een bij de tijd passende wijze tot uitvoering te brengen.
Niet alleen anders doen maar ook anders denken en anders overwegen is de boodschap. In dat verband is zelf gesproken van een noodzakelijke cultuurverandering. Kernwoorden van het nieuwe stelsel zijn: meer
vertrouwen
van de kant van de overheid in de burgers, meer
vrijheid
maar ook meer
verantwoordelijkheid
bij initiatiefnemers en een meer
verbindende
rol
voor het bestuur. Dat roept de vraag op naar de samenhang tussen deze begrippen die tevens tot de kernwaarden van het nieuwe stelsel kunnen worden gerekend. Hierna onderneem ik een bescheiden poging om die vraag te beantwoorden. Dat resulteert in een kleine filosofie van het nieuwe omgevingsbeleid, uitgaande van de spanning tussen een steeds meer horizontaal functionerende maatschappij en een verticaal opererende overheid. Een Cultuurhuis van de leefomgeving kan als metafoor dienen voor de verbeelding van de samenhang tussen de kernwaarden. En als wederkerigheid de relatie tussen de bewoners van dat cultuurhuis bepaalt kan dat de spanning verminderen.
Horizontaal versus verticaal
De wetgever wil met de komende Omgevingswet in het fysieke domein aansluiten bij de cultuurverandering die in de maatschappij gaande is. Deze maatschappelijke cultuurverandering kan in grote lijnen worden gekenschetst als horizontalisering van maatschappelijke verhoudingen. Maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering, egalisering, informatisering, kennisdemocratisering en arbeidsflexibilisering hebben er aan bijgedragen dat er een kanteling heeft plaatsgevonden van de traditioneel verticaal ingerichte gezagsverhoudingen in bijv. werk, kerk, school en gezin, naar een horizontale netwerkmaatschappij. Voormalige hiërarchische verhoudingen die zich kenmerkten door eenzijdigheid (van boven naar beneden) maakten plaats voor wederkerigheid in de relaties waarbij meer gelijkwaardigheid van partijen ontstond. Daar staat tegenover dat de overheid nog steeds overwegend verticaal is ingericht en functioneert. Haar taak bestaat in de kern uit het gezaghebbend toedelen van waarden voor de samenleving en dat is in naar zijn aard een verticale activiteit. In dat verband wordt beleid ontwikkeld en uitgevoerd en dat laatste per saldo in de vorm van wetgeving en het nemen van burgers bindende besluiten, zich kenmerkend door hiërarchie, ongelijkwaardigheid en eenzijdigheid en in dat verband dominantie ter behartiging van algemene belangen. De maatschappelijke tendens van horizontalisering heeft ertoe geleid dat de maatschappij zich steeds meer heeft losgezongen van de verticaal functionerende overheid. En daardoor bestaat het gevaar dat overheid en maatschappij steeds meer twee verschillende werelden worden, een gevaar dat zich in de praktijk de afgelopen decennia steeds sterker heeft verwezenlijkt. De in toenemende mate onthechte relaties vormen een rijke voedingsbodem voor onderling wantrouwen en verkrampte verhoudingen. En daar moet wat aan gedaan worden.
Paradigmawisseling
In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet concludeert de regering dat er niet minder dan een paradigmawisseling en de daarbij passende cultuurverandering nodig is om te kunnen aansluiten bij de actuele maatschappelijke verhoudingen. Herstel van vertrouwen tussen overheid en burgers is voor de wetgever een centraal doel naast het vergroten van de vrijheid van initiatiefnemers. Deze uitgangspunten hebben betekenis voor de rol van de overheid die, met het oog op duurzame ontwikkeling, minder sturend en meer faciliterend zou moeten zijn. Dat komt tot uitdrukking in het motto van de Omgevingswet: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit.
Door ruimte te scheppen voor initiatieven en vertrouwen te schenken aan burgers, bedrijven en instellingen kan de spanning tussen horizontaal en verticaal, zoals ik die zojuist heb geschetst, worden verminderd zo lijkt het idee te zijn. Ruimte scheppen en verantwoordelijkheid schenken betekent de mogelijkheid bieden aan burgers in diverse rollen om bij beleidsontwikkeling en de beleidsuitvoering betrokken te zijn en aldus de omgevingsdoelstellingen mee te bepalen en uit te voeren. Maar dat betekent ook dat er bij hen commitment moet zijn om de diverse tegenstrijdige belangen uit te ruilen. Meer ruimte voor initiatiefnemers en vertrouwen in burgers, bedrijven en instellingen bij een meer terughoudende rol van de overheid, hoeft immers niet per se te resulteren in minder aandacht voor de publieke zaak. Wel een accentverschuiving in de zorg voor het algemeen belang van de overheid naar de particuliere sector. En dat impliceert in deze benadering het nemen van evenredig meer particuliere verantwoordelijkheid voor de behartiging van publieke belangen.
Vrijheid in verantwoordelijkheid dus op basis van vertrouwen van de kant van de overheid. En dat geldt zowel voor de initiatiefnemers als voor de andere bij het omgevingsbeleid betrokken partijen. Het bestuur krijgt daarbij in het nieuwe stelsel door de wetgever de rol van verbinder toebedeeld: het verbinden van betrokken maatschappelijke partijen onderling en van zichzelf met die partijen.
Ver
bondenheid is daarmee een positieve vorm van
ge
bondenheid: ze schept zowel ruimte voor de vrijheidsbeleving en maakt de kaders daarvoor duidelijk, als bewerkstelligt het genoemde commitment. Verbondenheid betekent wederkerigheid in de gebondenheid van bestuur en burgers aan de gezamenlijk bepaalde doelstellingen. Bestuursbesluiten in de vorm van plannen (omgevingsvisies), programmas, regelingen (omgevingsplannen en verordeningen) en beschikkingen (omgevingsvergunningen en projectbesluiten) kunnen daardoor evolueren van eenzijdige beslissingen tot vormen van een
verbond
tussen de betrokken partijen.
Metafoor: Cultuurhuis van de leefomgeving
Als de zojuist genoemde elementen van de door de wetgever beoogde cultuurverandering in onderling verband worden geplaatst, dan kan er zoiets worden geconstrueerd als een
Cultuurhuis van de leefomgeving.
Deze metafoor biedt de mogelijkheid om de genoemde
kernwaarden
(als vier
vs)
met elkaar te verbinden.
V
ertrouwen vormt de grondslag waarop partijen in het omgevingsrecht met elkaar omgaan: hun vrijheid en verantwoordelijkheid beleven.
V
rijheid betekent ruimte voor initiatieven welke ruimte door
V
erantwoordelijkheid zowel wordt begrensd als beschermd. En ten slotte
V
erbinden als middel voor het koppelen van de vertrouwensgrondslag aan verantwoordelijkheid.
Op de achtergrond van het stelsel speelt de idee van
wederkerigheid
in de betrekkingen tussen burgers en overheid
.
Aan de basis van onze democratische rechtsstaat ligt immers het klassieke principe van zelfbinding en zelfsturing: de burgers stellen op gemeenschapsniveau in wezen zichzelf de wet en geprojecteerd op de actuele verhoudingen in het omgevingsrecht bepalen de richting waarin het beleid in het fysieke domein zich zal ontwikkelen. Dit idee staat op gespannen voet met de bestaande dualiteit tussen overheid en maatschappij in de praktijk. Het idee waarop onze rechtsstaat is gebaseerd gaat echter uit van monistische verhoudingen: de burgers
zijn
daarbij in zekere zin de overheid en moeten zich op zn minst kunnen herkennen in de besluiten als uitkomsten van het overheidssysteem. De functie van dat in de praktijk duale systeem is kort gezegd het omzetten van algemene maatschappelijke opvattingen in wetgeving en beleid. De relatie tussen overheid en maatschappij is er naar het wezen van het systeem een van wederkerigheid zoals we die ook kennen in gehorizontaliseerde maatschappelijke verhoudingen. Echter leidt de inherente ongelijkwaardigheid in de verhouding tussen overheid en burgers onvermijdelijk tot een zekere mate van eenzijdigheid die op gespannen voet staat met het idee van wederkerigheid dat op het hogere abstractieniveau de basis vormt van ons rechtssysteem. Hoe kan deze spanning verder worden gereduceerd?
Afspraken maken
Het instrument waarin de wederkerigheid bij uitstek tot haar recht komt en operationeel kan worden gemaakt is dat van de
overeenkomst
. In een overeenkomst maken partijen afspraken over, zeer algemeen gezegd, hoe ze met elkaar zullen omgaan. Via het sluiten van overeenkomsten ontstaat een verbinding of zoals gezegd
verbondenheid
tussen de noodzakelijkerwijs verticaal functionerende overheid en de steeds meer horizontaal functionerende netwerksamenleving. Door het maken van afspraken in een overeenkomst kan de inherente spanning tussen deze twee werelden verder afnemen en de afstand ertussen worden verkleind. Ten minste als de overheid haar dominante positie niet misbruikt om het sluiten van overeenkomsten af te dwingen of van deze overeenkomsten eenzijdig af te wijken. Omgekeerd geldt natuurlijk ook dat de burgers zich hebben te houden aan wat met het bestuur is afgesproken. Overeenkomsten expliciteren dan de vertrouwensrelatie tussen bestuur en burgers doordat ze, ongeacht hun vorm en rechtskracht, duidelijkheid scheppen over de gerechtvaardigde verwachtingen over en weer.
Als dit wordt ingevuld voor de kerninstrumenten van de Omgevingswet dan levert dat een pleidooi op voor het maken van omgevingsafspraken in diverse vormen over de inzet van de wettelijke kerninstrumenten. Ik doe een voorzet.
Deze wederkerigheidsbenadering betekent het sluiten van overeenkomsten, bestaande in het algemeen uit
afspraken
tussen bestuur en burgers over het gebruik door het bestuur van zijn bevoegdheden en de medewerking van de burgers bij de uitoefening daarvan (bestuursovereenkomsten), in het vertrouwen dat partijen zich daaraan houden. Slechts in bijzondere omstandigheden zou daarvan afgeweken mogen worden. Het beste is als er in de afspraak, zonder het ingewikkeld te maken, een indicatie wordt gegeven van wat die bijzondere omstandigheden zouden kunnen zijn. Dat kan meer in het bijzonder resulteren in het maken van:
afspraken als resultaat van coproductie van in de omgevingsvisie te verwerken beleid omtrent fundamentele beleidskeuzen voor op de lange termijn voor het gehele grondgebied; de omgevingsvisie wordt daarmee opgewaardeerd tot de visie van en niet alleen voor de gebiedsgemeenschap;
afspraken die na intensive burgerparticipatie hun neerslag vinden in het omgevingsplan of de omgevingsverordening als normatieve uitwerking van de omgevingsvisie; hier is bij uitstek aan de orde dat i.c. de gemeentelijke of provinciale gemeenschap zichzelf de wet stelt; het omgevingsplan en de omgevingsverordening kan daarmee evolueren tot een soort verbond tussen bestuur en burgers of tussen de gemeenten en de provincie (omgevingsakkoord) over de te treffen maatregelen i.v.m. de zorg voor de fysieke leefomgeving;
afspraken tussen de betrokken partijen over de inhoud van programmas waarmee gekomen wordt tot de realisering van omgevingswaarden of van andere doelstellingen uit de omgevingsvisies of plannen; dergelijke afspraken vergroten het draagvlak van de uit te voeren acties (omgevingsconvenant);
afspraken tussen de betrokken partijen over de realisering van vergunningsplichtige activiteiten; de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften vormen daarbij de formele vertaling van waartoe de partijen: bestuur, initiatiefnemer en derde-belanghebbenden in een tripartite-verbond gezamenlijk hebben besloten (vergunningsverbond);
afspraken over de realisering van een project; hier kan het projectbesluit de formele vertaling zijn van waartoe de betrokken partijen in gezamenlijk overleg omtrent de uitvoering van het project hebben besloten (projectconvenant); van belang kan zijn dat het projectbesluit aangevuld wordt met een of meer uitvoeringsconvenanten waarin afspraken zijn opgenomen omtrent de uitvoeringsmodaliteiten van het project op detailniveau.
