Veilige afstanden in het Bouwbesluit 2012

Hilhorst is adjunct-teammanager toezicht van de gemeente Den Haag, waar het college in 2006 al het Bouwveiligheidsbeleid opstelde. Het initiatief tot de richtlijn bouwveiligheid kwam dan ook uit Den Haag. We merkten dat we marktpartijen moesten opleiden in de werking van het Bouwveiligheidsplan. Uiteindelijk hebben we in 2016 contact gezocht met de Vereniging Bouw en Woning Toezicht Nederland vanuit de vraag: Kunnen we niet een landelijk initiatief met betrekking tot veilige afstanden creëren? Een projectgroep volgde; enkele gemeenten en markpartijen die samen de richtlijnen uitwerkten. De in de landelijke Richtlijn bouw- en sloopveiligheid genoemde veiligheidsafstanden en bouwveiligheidszones worden nu opgenomen in het Bouwbesluit 2012 en zullen als wetgeving gaan gelden.

Wat is de huidige stand van zaken?

Hilhorst: De tabel met veilige afstanden wordt aangestuurd vanuit het Bouwbesluit 2012, de wijziging zal ingaan per 1 januari 2020. Het gaat om precies te zijn om paragraaf 6.2 van de Richtlijn bouw- en sloopveiligheid. Er staat natuurlijk nog veel meer in dan alleen de veilige afstanden, bijvoorbeeld over stofhinder, trillinghinder en geluid.

Gemeenten hebben recent via de VNG het advies gehad zelf de gehele Landelijke richtlijn vast te stellen. Daarmee hebben ze dan beleid waarop kan worden getoetst."

Had u graag gezien dat er meer van de richtlijn zou worden opgenomen als wetgeving?

Nee, ik vind dit al heel positief. Het Rijk geeft invulling aan haar taak om de maatschappij te behoeden voor risico's. Op basis van risicobepaling worden veilige afstanden vastgesteld. Het is überhaupt de eerste keer dat dit in Nederland gebeurt. We zijn dus als Vereniging Bouw en Woningtoezicht Nederland uitermate tevreden met dit resultaat.

We krijgen nog steeds veel te horen over ongelukken en onveilige bouwplaatsen.

Dat klopt, dat heeft vaak alles te maken met de bouwcultuur en de marktwerking in de bouw. Wanneer een aannemer inschrijft op een bepaald project, is er een programma van eisen. Daar staat helemaal niets in over omgevingsfactoren, bouwveiligheid, of de locatie. Terwijl een bouwproject in een weiland natuurlijk heel anders is dan in de stad. Als een aannemer van de opdrachtgever niet de gelegenheid krijgt om rekening te houden met die specifieke locatiefactoren, kunnen die ook niet geprijsd worden. Maar de prijsvorming vormt wél een belangrijk deel van de concurrentie. Met andere woorden: de aannemer wil de veiligheid wel meenemen in een offerte, maar dat kan niet, want dan krijgt hij het werk niet. Daar zit een perverse prikkel. Het maakt dat veiligheid altijd een ondergeschoven kindje is geweest. Dat moet echt anders.

Op de manier waarop het bouwen en aannemen van werken in Nederland nu georganiseerd is, komt er dus nooit extra ruimte voor veiligheid. We moeten toewerken naar moreel verantwoord opdrachtgeverschap. Daarin zouden partijen als de NEPROM hun leden veel meer moeten stimuleren en begeleiden. Je moet niet voor een dubbeltje op de eerste rij willen zitten, want de kosten voor de omgevingsveiligheid krijg je achteraf toch. Dat kan je dus beter vooraf en gestructureerd regelen. Voor dat moreel verantwoord opdrachtgeverschap moet dus nog een bepaalde vorm gevonden worden. Vanuit de Vereniging BWT zijn we daarom de richtlijn aan het promoten. Niet alleen bij gemeenten, maar ook bij marktpartijen, opdrachtgevers en -nemers. We merken dat mensen ervoor open staan. Het scheelt ook dat de tijdgeest ernaar is. De Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft bijvoorbeeld in al haar adviezen duidelijk gezegd dat het anders moet. Ook op andere fronten is het besef aan het indalen; partijen zijn er meer dan voorheen actief mee bezig.

Het besef is er, maar is de wil om het anders aan te pakken er ook?

Jawel, alleen blijft het uiteindelijk toch om geld gaan. Het heeft absoluut de aandacht en er is zeker een positieve beweging om het te veranderen. Nu is het zoeken naar het hoe. De bouw is niet gewend om veiligheid mee te nemen in de kosten, dat is essentieel anders dan we gewend zijn.

Hoe kan de bouw nu veiliger worden?

Ik hoop dat met deze nieuwe wetgeving voor veilige afstanden ook een soort spin-off ontstaat voor de Arbo veiligheid. Als de omgevingsveiligheid verbetert, gaat er ook veiliger gewerkt worden op de bouwplaats zelf. Daardoor zal dus hopelijk ook de bewustwording toenemen om veiliger en verantwoordelijker te bouwen.

Als er een ongeluk is met betrekking tot de omgevingsveiligheid, dan heeft dat bovendien meestal een relatie met de Arbo veiligheid. Het is een keten van verantwoordelijkheden die in directe relatie met elkaar staan, maar op dit moment gesegmenteerd geregeld zijn. De gemeente is het bevoegd gezag rondom omgevingsveiligheid. Gaat het om de Arbo, dan is de arbeidsinspectie het bevoegd gezag. En de eigenaar van een gebouw is vervolgens weer verantwoordelijk voor de gebruiksveiligheid. De juridische structuur is gebaseerd op die drie zuilen, dus het is lastig om dat te veranderen. Het is nu nog steeds mogelijk om je aansprakelijkheid te ontlopen als opdrachtnemer. Absoluut ongewenst, maar het gebeurt wel. In de huidige bouw is men immers gewend dat de aansprakelijkheid vrij makkelijk ergens anders gelegd kan worden.

Er moeten dus, heel kort gezegd, twee dingen gebeuren: veiligheid moet uit de concurrentie gehaald worden en de aansprakelijkheid moet duidelijk aan te wijzen en niet door te schuiven zijn.

Hoe valt de opname van de veilige afstanden in het Bouwbesluit samen met het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) onder de Omgevingswet?

In het oorspronkelijke Bbl ontbreekt het woord veiligheid volledig, met de marktwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in gedachten. Die zorgt ervoor dat de markt zelf verantwoordelijk is voor de omgevingsveiligheid. Over het weglaten van veiligheid in het Bbl is veel discussie gekomen. De Onderzoeksraad heeft naar aanleiding hiervan nadrukkelijk aangegeven dat de overheid een rol heeft met betrekking tot risicos en de normstelling daarin. Ook heeft de Vereniging BWT.NL hiertegen geageerd bij het Ministerie BZK. Door dit alles is het weer teruggedraaid en heeft veiligheid weer een plek gekregen binnen het Bbl, als taak van de overheid. We hebben de toezegging van het ministerie dat ook de bepaling van veilige afstanden vanaf het Bouwbesluit een op een overgaat naar het Bbl. Omgevingsveiligheid blijft dus onderdeel van de wetgeving.

Ik maak met dit onderwerp altijd de vergelijking met bijvoorbeeld de eisen die de overheid zichzelf oplegt met betrekking tot dijkverzwaring. Daarin bestaat een soort van maatschappelijk geaccepteerd risico; we accepteren dat we een keer in de duizend jaar natte voeten krijgen. Dat is een bepaalde risicobenadering. Net als met het deelnemen aan het verkeer: we weten dat er jaarlijks enkele honderden mensen overlijden in het verkeer. Je bent je ervan bewust dat je risico loopt. Dat geldt echter niet voor bouw- en sloopwerkzaamheden; daarvoor bestaat in de maatschappij geen acceptatie van welk risico dan ook. Vanuit die insteek moet je de dingen benaderen en de werkzaamheden regelen.

Is dat een onrealistische insteek?

Nee, dat niet. Maar op het moment dat er iets misgaat, verschijnt de burgemeester voor de camera. Niet de directeur van de opdrachtgever of -nemer. Kennelijk verwachten we dat van die burgemeester. Zolang dat nog zo werkt, moet je als overheid ook de risicoverantwoording nemen en bepalen wat je wel of niet verantwoord vindt. Maar het is een oneigenlijke manier van werken. Als je marktwerking wilt, dan hoort het nemen van verantwoordelijkheid er ook bij. De bouwers moeten dus meer verantwoordelijkheid nemen, maar daarvoor moeten de opdrachtgevers hen wel in een positie brengen van waaruit dat mogelijk is.

Hoe kunnen gemeenten zich voorbereiden op de nieuwe wetgeving?

Natuurlijk door allereerst de Richtlijn door te nemen. In de cursussen die ik geef, merk ik bovendien dat mensen zich niet bewust zijn van de mogelijkheden die er nu al zijn. Men kan al heel veel vanuit bestaande wet- en regelgeving. Ogenschijnlijk zoveel, dat sommigen niet weten waar ze moeten beginnen. In een cursus, zoals

Bouw- en sloopveiligheid: van gevaarlijk naar risico gestuurd

, help ik mensen wegwijs te maken binnen de juridische mogelijkheden. Ook het gebruik van de risicomatrix helpt heel erg met het inkaderen van de risicos.