"Nederland moet verregaande maatregelen nemen om de stikstof in stikstofoverbelaste gebieden te verminderen. De noodzakelijke maatregelen moeten door alle sectoren worden getroffen. Taboes worden dan ook niet vermeden, in het eerste advies van de commissie Remkes."
Minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft in de weken na de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 29 mei 2019 een adviescollege Stikstofproblematiek ingesteld onder voorzitterschap van Johan Remkes. De commissie is gevraagd een onafhankelijk advies te geven met betrekking tot de vraag: hoe nu verder zonder het Programma Aanpak Stikstof (PAS)?
Nederland heeft een stikstofoverschot. Dit is met name schadelijk voor de beschermde natuurgebieden in Nederland. Veel flora en fauna is gebaat bij een stikstofarme omgeving. Doordat te veel stikstof neerdaalt, zogenoemde stikstofdepositie, in de stikstofarme natuurgebieden, verdwijnen deze soorten en verschraalt het landschap.
Om de natuurgebieden te beschermen bestaat Europese regelgeving, de zogenoemde Habitatrichtlijn. Op basis van de Habitatrichtlijn heeft Nederland het PAS ontwikkeld. De gedachte achter het PAS was dat de reductie van stikstof deels kan worden ingezet voor het mogelijk maken van economische ontwikkelingen, zoals woningbouw, infrastructuur en landbouw.
Ingewijde juristen voelden de bui al hangen na de beantwoording van de prejudiciële vragen van de Afdeling door het Europese Hof van Justitie op 7 november 2018. Het PAS is volgens het Hof op cruciale onderdelen moeilijk verenigbaar met de habitatrichtlijn. Toch kwam de uitspraak van de Afdeling voor de regering enigszins als een verrassing. Die uitspraak houdt in hoofdlijnen het volgende in.
Het PAS mag niet meer als toetsingskader worden gehanteerd voor projecten die een negatieve invloed hebben op een natuurgebied. In een eerder artikel [link invoegen] hebben wij toegelicht dat volgens de Afdeling onvoldoende is aangetoond dat met het PAS daadwerkelijk een vermindering van stikstofoverbelaste gebieden wordt bereikt. Zo werden in het PAS de verwachte toekomstige voordelen van maatregelen of autonome ontwikkelingen betrokken bij de vergunningverlening van projecten met negatieve invloed. Indien de compenserende maatregelen op zich laten wachten, of zelfs niet worden uitgevoerd, wordt echter uiteindelijk geen afname van stikstof bereikt. En dat is in strijd met het recht, aldus de hoogste bestuursrechter.
De commissie wordt verzocht oplossingsrichtingen aan te reiken voor de huidige problematiek na het eindigen van het PAS. De commissie is aan het begin van haar advies meteen duidelijk:
het verzinnen van een juridische list is in de ogen van het Adviescollege onacceptabel. Geloofwaardig en aantoonbaar herstel van natura 2000-gebieden en een reductie van emissies is noodzakelijk.
Het uitgangspunt voor alle maatregelen is dat sprake is van afroming. Het eventueel opvolgen van het advies zal daarmee direct gevolgen hebben voor een juridisch alternatief van het PAS, namelijk het intern en extern salderen. De afname van stikstofuitstoot mag bij afroming niet volledig worden aangewend voor een ontwikkeling, waardoor nu dus meer gesaneerd zal moeten worden. De mate waarin zal worden afgeroomd is aan de politiek.
De commissie adviseert bij het afromen te beginnen met de latente ruimte. Zo bestaat bij veehouderijen latente ruimte wanneer zij niet het maximaal aantal dieren houden dat zij volgens hun vergunning wel zouden mogen houden. Deze ruimte kan nu nog worden aangewend voor een andere ontwikkeling of bij overname worden gebruikt om uit te breiden. Dit principe geldt ook voor lege milieuvergunningen. De (gedeeltelijke) intrekking van dergelijke vergunningen leidt ertoe dat geen gebruik kan worden gemaakt van de latente ruimte. Dat aan het intrekken van bestaande vergunningen nogal wat juridische haken en ogen zitten wordt ook door de commissie erkend.
Alle verschillende sectoren moeten een evenwichtige bijdrage leveren aan de oplossing waarbij rekening wordt gehouden met de kosteneffectiviteit van de maatregelen. Het advies is voor de bouwsector, veehouderij, mobiliteit en de industrie als volgt.
Bouwwinst is volgens de commissie te behalen door modulair, energieneutraal, circulair en natuurinclusief te bouwen en door beter gebruik te maken van innovatieve technieken en materialen. Datzelfde geldt voor bedrijven die aanleg-, beheer- en onderhoudswerkzaamheden uitvoeren in Natura 2000-gebieden. Deze bedrijven dienen te worden gestimuleerd deze werkzaamheden emissiearm uit te voeren. Hier ligt met name een taak voor de aannemers, de aanbestedende diensten en de vergunningverleners.
Voor de veehouderij adviseert de commissie een selectieve, gebiedsspecifieke en doelgerichte reductie van de ammoniakemissies door gerichte verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij kwetsbare Natura 2000-gebieden. Wel wordt door de commissie erkent dat het risico op ontoelaatbare staatssteun de mogelijkheden van subsidiëren en uitkopen beperkt.
De commissie adviseert een snelheidsverlaging door te voeren op de rijks- en provinciale wegen, zo nodig gedifferentieerd.
De provincies wordt geadviseerd in kaart te brengen welke maatregelen vanuit de industrie nodig zijn. Steeds bezien vanuit een integrale benadering waarin bijvoorbeeld ook de energietransitie wordt meegenomen. De commissie merkt hierbij op dat slechts 1.6% van de stikstofuitstoot door de industrie wordt veroorzaakt.
Tot slot stelt de commissie prioriteiten voor de korte termijn:
Latente ruimte kan worden gebruikt voor de legalisering van projecten waarvoor eerst geen vergunning nodig was. Dit geldt met name voor de generieke uitzondering voor weiden en bemesten.
Tijdelijke emissies toestaan wanneer na realisatie van bepaalde maatregelen alsnog sprake zal zijn van een lagere of nul-emissie.
Vernietigde vergunningen, waarvoor opnieuw een aanvraag moet worden ingediend bij het bevoegd gezag, verdienen voorrang op nieuwe aanvragen.
De minister zal binnenkort een kabinetsreactie geven op de adviezen van de commissie Remkes. Dit geldt ook voor de provincie. We zijn benieuwd aan welke knoppen de overheid zal gaan draaien. In ieder geval staat vast dát er maatregelen moeten worden getroffen.
De commissie start na dit eerste advies met de tweede fase. Het volgende advies van de commissie zal in het teken staan van een nieuwe aanpak van de stikstofproblematiek en zal meer gericht zijn op het ontwikkelen van een nieuw afwegingskader. Wij blijven de ontwikkelingen nauwgezet volgen voor u!
Door Ko Hamelink, Harald Wiersema, Victoria Rakovitch en Jack van Beers
