Ladder voor duurzame verstedelijking

Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming

De ladder is bedoeld voor een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke en infrastructurele besluiten, zodat de ruimte in stedelijke gebieden optimaal wordt benut. Een uitstekende gedachte, maar in de praktijk leidt het ook tot juridificering en bureaucratisering. Initiatiefnemers worden geconfronteerd met moeizame en dure trajecten, wat de dynamiek en vernieuwing frustreert.

Goede leefomgeving

Enerzijds ontstaan nieuwe initiatieven met een behoorlijk ruimtebeslag, anderzijds is de leegstand op dit moment groter dan ooit. Dit vergt een gedegen afweging van de wenselijkheid van het initiatief en de consequenties voor de leegstandsontwikkeling. De ladder is hierbij een belangrijk instrument, waarbij - vooral op hoger schaalniveau moet worden losgekomen van het sec doorlopen van de stappen. Er moet meer worden geredeneerd vanuit de gedachte achter de ladder, om duurzaam ruimtegebruik te stimuleren. Vaak is immers vernieuwing, modernisering en herstructurering van een gebied door nieuwe functies toe te voegen, de enige manier om de leefbaarheid van een gebied te waarborgen.

Locatie, leegstand en behoefte

In dit kader is een meer genuanceerde blik op begrippen als locatie, leegstand en behoefte gewenst. Locatie is meer dan alleen binnen of buiten bestaand stedelijk gebied. Een initiatief kan binnen bestaand stedelijk gebied zijn gelegen, maar op een locatie met weinig toekomstperspectief en/of toegevoegde waarde. De vraag is of dit wenselijk is. Daarentegen zijn er ook ontwikkelingen in het buitengebied die juist gewenst zijn, bijvoorbeeld omdat daarmee cultureel erfgoed wordt herbestemd of omdat het een functie betreft die niet past in het stedelijk gebied (tuincentrum). Bovendien zijn niet alle locaties binnen bestaand stedelijk gebied hetzelfde qua (ruimtelijke) kwaliteit, toekomstperspectief en functionele samenhang.

Leegstand is niet op alle plekken even problematisch. In de detailhandel is al lang een proces gaande waarbij verspreid gelegen winkels langzaam verdwijnen, en waarbij de vrijkomende panden een andere functie krijgen, bijvoorbeeld wonen, ambacht en dienstverlening. Leegstand biedt kansen voor vernieuwing en is pas problematisch als de omgevingskwaliteit daadwerkelijk wordt aangetast.

Bij de eerste trede van de ladder moet worden aangegeven in hoeverre de nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte. Vraag en aanbod van de betreffende functie moeten in beeld worden gebracht evenals de effecten op het woon-, leef-, en ondernemersklimaat. Maar partijen zoals ontwikkelaars, inwoners, consumenten, ondernemers, vastgoedeigenaren en overheid, hebben vaak ieder hun eigen behoefte ten aanzien van het initiatief. Bijvoorbeeld modernisering en vernieuwing, de bestaande structuur in stand houden, of flexibiliteit en organische ontwikkeling? Dat maakt het eenduidig bepalen van de behoefte lastig.

Kwalitatieve interpretatie

Een goede ladderonderbouwing stelt de kwalitatieve interpretatie centraal. Hierbij kan actueel provinciaal en gemeentelijk beleid, dat afweegt en faciliteert zonder het spanningsveld tussen bestaand en nieuw op slot te zetten, een belangrijke rol spelen. Essentieel is dat in het beleid wordt gedifferentieerd in locatie, behoeften en ontwikkelingen. Dit moet worden afgezet tegen de huidige leegstandsontwikkelingen, inclusief kwalitatieve beoordeling van deze leegstand en transformatiekansen. Dit leidt, in combinatie met sociale en mobiliteitsaspecten, tot een afgewogen visie op de gewenste ontwikkeling van de ruimtelijk-functionele structuur, die tevens dient als kader voor de ladder toepassing bij een marktinitiatief.

Dynamiek behouden

Juist een structuurvisie (omgevingsvisie) zou in dit verband in kaderstellende zin een stip aan de horizon kunnen en moeten zetten. Initiatiefnemers kunnen dan beter inschatten of hun initiatief kansrijk is. Hiermee wordt voorkomen dat uitgebreide, dure en tijdrovende kwantitatieve en kwalitatieve analyses moeten worden uitgevoerd. De dynamiek, het creëren van nieuwe waarden mét behoud van bestaande, is er mee gediend als het Rijk meer helderheid schept wanneer en hoe de ladder moet worden toegepast.

Verplichte toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking

De ladder voor duurzame verstedelijking is per 1 oktober 2012 als motiveringseis in het Besluit ruimtelijke ordening opgenomen. De ladder is ingericht voor een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten waardoor de ruimte in stedelijke gebieden optimaal wordt benut. De ladder moet verplicht worden toegepast bij ruimtelijke besluiten die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken.

De ladder omvat de volgende treden:

• beschrijving dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

• beschrijving in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio in die behoefte kan worden voorzien, door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins;

• indien de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer.

Gemeenten en initiatiefnemers worstelen met het opstellen van een dergelijke onderbouwing die ook bij de Raad van State moet leiden tot een positieve uitspraak. Onze ervaring is, dat de Raad van State met name toetst of alle vereiste ingrediënten in de onderbouwing aanwezig zijn en of deze op de juiste manier zijn afgewogen. Voor de exacte bereiding wordt veel beleidsvrijheid gegeven aan gemeenten.

Een kijkje in de glazen bol van de ladder

Over de ladder voor duurzame verstedelijking is nog veel onduidelijkheid, maar recente jurisprudentie maakt enkele lijnen zichtbaar. De belangrijkste conclusie die uit de uitspraken kan worden getrokken is, dat inzicht moet worden geboden in de belangenafweging. De Raad van State oordeelt voornamelijk vanuit zorgvuldigheidsoverwegingen in die zin, dat wordt getoetst of alle belangen op de juiste manier zijn gewogen, en of de gemeenteraad in redelijkheid tot het besluit mocht komen. Dat betekent tevens dat verschillende besluitresultaten kunnen worden gemotiveerd.

Bij de belangenafweging mag zeker maatwerk worden geleverd, afhankelijk van aard en omvang van de ontwikkeling, omgeving/verzorgingsgebied van het project, bestaande leegstand en specifieke behoeften van het bedrijf. De rechter heeft hierbij duidelijk oog voor kwalitatieve overwegingen en de specifieke situatie ter plaatse. De rechter heeft in haar uitspraak over IKEA Zuiderhout, Zaanstad het volgende gesteld: Juist waar weinig marktruimte aanwezig is, is vernieuwing en versterking nodig om het aanbod aan de veranderende vraag aan te passen.

Ook wat betreft kleinere ontwikkelingen kijkt de rechter duidelijk naar de specifieke omstandigheden. Vragen die in de gerechtelijke beoordeling worden betrokken zijn: Is er sprake van verplaatsing? Is er spake van, al dan niet beperkte, uitbreiding van het winkelvloeroppervlak? Hoe sterk is de bestaande supermarktstructuur? Hoe is de feitelijke koopkrachtbinding en de toevloeiing?

Door hier aandacht aan te besteden, worden de juiste ingrediënten verkregen om te komen tot een goede ladder onderbouwing.