nieuws

“Het slagen van de Wkb hangt samen met een kwaliteitsslag in de bouw”

18-01-2019

Nu controleert de gemeente nog of bouwwerken voldoen aan het Bouwbesluit. Als de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) wordt ingevoerd, komt die controle in handen van een private kwaliteitsborger. Een systeem waar de afgelopen jaren uitgebreid discussie over is gevoerd. Enkele discussiepunten bespreken we met Johan van der Graaf, senior adviseur bij Nieman Raadgevende Ingenieurs. Waarom vindt hij dat de wet noodzakelijk is? Raakt de gemeente zo niet belangrijke expertise kwijt? Hij legt zijn visie uit: “De Wkb is nodig om een alternatief te vinden voor het huidige toezicht op de bouw, de verantwoordelijkheid op de goede plek te krijgen en om eenduidigheid te krijgen in het beoordelen.”

Waarom is de Wkb noodzakelijk?

“Er is een aantal redenen. Allereerst denk ik dat het huidige stelsel, waarin gemeenten bouwwerken controleren, gedateerd is. De complexiteit in de bouw maakt het voor gemeenten steeds moeilijker om alle benodigde kennis in huis te hebben. Ook zie je verschillen in beoordelingen van bouwplannen. De ene gemeente controleert streng, de andere controleert op hoofdlijnen, en andere gemeenten besteden de zaak al jaren uit aan private partijen. Het is maar de vraag of dit met het oog op de kwaliteit en de manier waarop de toets wordt uitgevoerd, wenselijk is.

De tweede reden is dat de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan het Bouwbesluit nu al ligt bij de ontwerper en bouwer. De gemeente toetst, maar dat wil niet zeggen dat de gemeente verantwoordelijk wordt voor het voldoen van het bouwwerk. Het Nederlandse systeem is in die zin ook redelijk uniek in vergelijking met andere landen.
Dat er nog iemand onafhankelijk over de schouder meekijkt, ‘verantwoordelijk’ is en wat van de bouw kan vinden, heeft er mede toe geleid dat ontwerpende en bouwende partijen erg zijn gaan ‘leunen’ op de gemeente.

Een derde reden is dat de consument mondiger wordt. De samenleving is aan het ‘verjuridiseren’. Mensen staan sneller op hun rechten, ook als het om bouwwerken gaat. Dat blijkt in de praktijk met de huidige verantwoordelijkheidsverdeling nog wel eens een probleem te zijn: bij wie moet je zijn als er volgens vergunning is gebouwd, maar niet volgens de wens van de consument?

Dus waarom is die Wkb naar ons idee nodig? Om een toekomstbestendig alternatief te vinden voor het huidige stelsel, de verantwoordelijkheid op de goede plek te krijgen en om eenduidigheid te krijgen in het beoordelen. Het kwaliteitsborgingproces wordt namelijk uitgevoerd op basis van een bepaalde methodiek (‘instrumenten voor kwaliteitsborging’) waar wettelijke voorschriften voor zijn. Daardoor ontstaat er ook meer uniformiteit in de wijze van beoordeling.

Als de verantwoordelijkheid bij de markt ligt en de controle gestructureerd - volgens een bepaald protocol gebeurt, is het doel natuurlijk ook dat de uiteindelijke kwaliteit beter wordt.”

“Deze omslag vraagt een kwaliteitsslag bij de bouwers en ontwerpers.”

Gaat de slager niet z’n eigen vlees keuren?

“Nee, daarvoor worden de nodige waarborgen in de wet opgenomen. De kwaliteitsborger moet namelijk onafhankelijk zijn ten opzichte van het project dat hij beoordeelt. Hij mag niet ook al in een andere rol bij dat project betrokken zijn. Maar het is uiteraard wel een herkenbaar argument dat we vaker horen. Bij elk incident wordt aangevoerd dat het maar goed is dat er een onafhankelijk toezicht is. En het is ook een sterk punt, laten we eerlijk zijn. Ik heb zelf jaren als bouwplantoetser bij de gemeente Apeldoorn gewerkt en ook die kant van het loket gezien. Dus ik kan mij het argument zeker voorstellen! Maar zoals gezegd: de onafhankelijkheid wordt in de wet geborgd. Degene die (bewust) verkeerd beoordeelt, raakt z’n certificaat kwijt en kan aansprakelijk worden gesteld. Of die onafhankelijkheid opweegt tegen de onafhankelijkheid die een gemeente heeft, daar kan je over discussiëren. Maar dan moet je de wet wel in z’n gehele breedte bekijken. Op dit moment is het toezicht bij iedere gemeente weer anders en hebben veel gemeenten bezuinigd op (technisch) personeel. Weeg dat eens af tegen een structureel kwaliteitscontroleproces en een betere verdeling van verantwoordelijkheden. Ik denk dat dat leidt, zonder te veel af te doen aan het huidige, tot een toekomstbestendiger systeem. Tegelijkertijd zeg ik: het slagen van de Wkb hangt samen met een kwaliteitsslag die de ontwerpende en bouwende partijen moeten maken. Als die kwaliteitsslag ontbreekt, heeft het niet zoveel zin om een kwaliteitsborger in plaats van een gemeenteambtenaar te laten controleren, want dat leidt alleen maar tot frustratie. In de praktijk zien we echter dat ontwerpende en bouwende partijen bezig zijn om die kwaliteitsslag te maken. Ook de wijze van contractvorming en verantwoordelijkheidsverdeling tussen partijen wordt hiermee steeds meer in lijn gebracht.”

Maar de gemeente blijft wel verantwoordelijk voor het ingrijpen als het misgaat.

“Klopt. De kwaliteitsborger heeft een informatieplicht en moet de gemeente inschakelen als een bouwwerk niet aan de regelgeving lijkt te voldoen. Dit gebeurt natuurlijk pas als partijen er gezamenlijk niet uitkomen, het is in eerste instantie de taak van de kwaliteitsborger om de aannemer aan te spreken. Er kan echter altijd iets misgaan en de handhavende bevoegdheid ligt dan bij de gemeente.

De gemeente kan -net als onder het huidige stelsel- ingrijpen als dat noodzakelijk is. Daar is ook in de Tweede Kamer over gesproken. In dat kader is het goed om te melden dat er heel recent een bestuursakkoord is getekend tussen het Ministerie van Binnenlandse zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In het bestuursakkoord is explicieter geduid wat nu precies de rol en verantwoordelijkheid van de gemeente is. De handhaving blijft bij de gemeente, maar om die taak goed te kunnen uitvoeren, moet ze natuurlijk wel informatie hebben en feeling blijven houden met wat op die bouwplaats gebeurt. Het is de taak van de kwaliteitsborger om de gemeente van informatie te voorzien. Is dit niet voldoende, dan is de gemeente bevoegd aanvullende informatie op te vragen bij ontwerpers en bouwers en om eventueel zelf aanvullend onderzoek te doen.”

Raken de gemeenten door de Wkb niet bepaalde expertise kwijt?

“Ongetwijfeld, want als echt de hele focus bij de private partijen komt te liggen, heb je bij gemeenten minder capaciteit en mankracht nodig. Toch blijft er bij gemeenten technische knowhow nodig om de bevoegdheid op het gebied van handhaving te kunnen uitvoeren. Gemeenten zijn zich overigens ook al jaren aan het voorbereiden op de wet: er is al gesneden in het personeelsbestand.
Ik vind het belangrijk dat we nu doorpakken met de Wkb, maar tegelijkertijd moeten we ook zorgen dat de benodigde kennis bij de gemeente behouden blijft, omdat daar de handhaving ligt.”

Het lijkt me een lastige situatie; de gemeente blijft handhaven. Dus aan de ene kant moeten ingrijpen, maar aan de andere kant de handen van het toezicht aftrekken.

“Het is een inderdaad een spagaat. De bedoeling van het stelsel is om de technische kant weg te halen bij de gemeente. Tegelijkertijd houdt de gemeente handhavingsbevoegdheid en moet het geen, zoals Wico Ankersmit dat zegt, tandeloze tijger worden. Dat is een spanning waar op dit moment invulling aan gegeven wordt. Met het bestuursakkoord is er op dat punt een mooie stap gezet. Zonder het bestuursakkoord was het risico denkbaar geweest dat we deze discussie over de rug van elk bouwproject in de praktijk zouden moeten voeren. Met het bestuursakkoord hebben we in ieder geval een kader waarop we verder kunnen bouwen met elkaar.”

“Ik denk niet dat dit het eindpunt is.”

Hoe zou u daar zelf invulling aan geven?

“De wet was bedoeld om verantwoordelijkheden goed te regelen. Met dat in gedachten, zou je een nog duidelijkere keuze moeten maken en alles bij de markt moeten neerleggen. Dat heeft consequenties, maar vanuit het oogpunt van eenduidigheid en duidelijkheid, lijkt mij dat het beste. Nu blijft het toch een heel klein beetje op twee gedachten hinken. Enerzijds krijgt de kwaliteitsborger een heel duidelijk afgebakende taak, anderzijds blijft de gemeente een rol en bevoegdheid houden die verder gaat dan bij eerdere wetsvoorstellen was bedacht. Naar mijn mening gaat dit op een aantal punten wat verder dan wenselijk is. Het is overigens afwachten hoe gemeenten hun uiteindelijke rol zelf zullen invullen natuurlijk. Daar zie je nu ook al verschil in bij proefprojecten: de ene gemeente zit duidelijker op de lijn: ’we zijn er niet meer van’ dan de andere.

Om de Wkb een stap verder te helpen is het bestuursakkoord een prima oplossing, maar ik denk dat dit niet het eindpunt is. Maar laten we nu aan de slag gaan en na 3 jaar evalueren en waar nodig bijstellen. Dat geldt wat mij betreft ook voor het bestuursakkoord.
We moeten bovendien ook niet vergeten dat de kwaliteitsborgingstrein al een hele tijd rijdt. De goede bouwers zijn al lang aan het innoveren en ook andere partijen werken al conform de gedachten van de Wkb. Het is dus niet zo dat morgen ineens alles anders wordt. Er zullen inderdaad organisaties zijn waarvoor het een enorme aanpassing is, omdat zij niet gewend zijn om te werken volgens bepaalde kwaliteitsrichtlijnen. Maar er zijn genoeg bouwers die een eigen kwaliteitszorgsysteem hebben, waar het gedachtengoed van de Wkb prima op aansluit.”

Maar dat is voor de grote bouwers, de kleine aannemers zijn er misschien nog niet zo mee bezig.

“Terwijl de Wkb als eerst in werking treedt voor de kleine bouwwerken, omdat daar de risico’s het kleinst zijn. Ik had het liever anders gezien. Begin nou bij de grote bouwwerken, daar zijn vaak adviseurs en partijen betrokken die gedurende het gehele bouwproces in de gaten houden of het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit. Maar ja, als het misgaat bij een eengezinswoning of een kleine bedrijfshal zijn de gevolgen normaal gesproken minder groot dan bij grotere en complexe bouwwerken. Dus vanuit die optiek is de keuze om te starten met kleine bouwwerken wel begrijpelijk.
We moeten er bij de kleine bouwwerken wel voor waken dat we niet ‘met een kanon op een mug gaan schieten’. Moet je die kleine aannemers nu wel gaan belasten met een volledig opgetuigd kwaliteitsborgingsysteem? Of kan het ook met een lightversie? Afhankelijk van de risico’s van een bouwwerk, zou je kunnen differentiëren. Dat is gelukkig ook wat er in de praktijk al gebeurt en waarvoor in de wet ruimte wordt gegeven. Overigens: de kleinere aannemers en de Aannemersfederatie Nederland (AFNL) zijn zich bewust aan het voorbereiden op deze ontwikkelingen”

“Juist het werken met dezelfde kwaliteitsborger kan efficiëntie met zich meebrengen.”

Een van de tegenargumenten is dat er een ongewenste economische prikkel komt voor de private partijen om wat minder streng te zijn. Hoe kijkt u daar tegenaan?

“Op het moment dat controlemechanismen in de marktwerking gezet worden, is er concurrentie, ook op prijs. Dat kan inderdaad een reëel gevaar zijn. Daar is ook wel een mechanisme tegenover gezet. Op het moment dat blijkt dat er gefraudeerd wordt, verlies je het recht om als kwaliteitsborger te mogen werken. Zowel instrumentaanbieders als de rijksoverheid houden hier toezicht op via dossieronderzoeken, bouwplaatsbezoeken en inspecties. Dat is op die manier ingedekt. Tegelijkertijd biedt marktwerking ook een kans. Juist het werken met dezelfde kwaliteitsborger kan efficiëntie met zich meebrengen. Het is dan een kwestie van één keer goed uitzoeken hoe een bouwwerk in elkaar zit en het kan vervolgens 10-20 keer worden neergezet. Dat heeft ongetwijfeld een positief effect op de efficiëntie en de kosten. Natuurlijk bekijk je op elke locatie wat de omstandigheden zijn qua grond (fundering/draagkracht) en qua buren, maar als het eenmaal goed is uitgezocht hoef je het plan niet elke keer opnieuw te beoordelen. In het huidige systeem moet elke gemeente het plan apart beoordelen.
Dus het argument ‘ongewenste economische prikkel’ is herkenbaar, maar ik denk dat dit genoeg wordt ondervangen in de wet. Tegelijkertijd biedt de marktwerking echt kansen.”

Hoe kan de wet slagen?

“Er worden al jaren pilots uitgevoerd. Onlangs is er weer een rapport opgeleverd waaruit blijkt dat de bouwpraktijk vooral naar elkaar wijst als het mis gaat, in plaats van leren en het een volgende keer beter doen. Het slagen van de wet heeft dus een flinke gedragscomponent in zich, ook op het gebied van communicatie en omgang. De bouw is best wel conservatief en heeft nog wel eens de neiging om tegen elkaar in plaats van mét elkaar te praten.
Zoals eerder gezegd: het slagen van de Wkb hangt samen met een kwaliteitsslag in de bouw. Wat wij bijvoorbeeld doen, is het coachen van bouwers om hun kwaliteitszorgsysteem zelf al goed in te richten. Gebeurt het namelijk al goed? Dan heeft de kwaliteitsborger er minder werk aan.

Dat maakt alles ook veel efficiënter. De bouw moet het in het ontwerp meteen goed gaan doen. Wordt er op de oude voet voortgeborduurd, met slechts de ambtenaar ingewisseld voor een strenge kwaliteitsborger - dan wordt het geen succes. Je kan toetsen en controleren wat je wilt, maar het moet bij het begin goed zijn.”

De wet moet nog een keer langs de Eerste Kamer. Wat voorziet u voor de komende periode?

“Ik hoop natuurlijk dat het doorgaat. Ik zou het ook niet verantwoord vinden om het nu af te blazen en door te gaan op de oude weg. Het hangt nu af van stemming in de Eerste Kamer, maar gezien de laatste behandeling in de Tweede Kamer en het getekende bestuursakkoord zou het wetsvoorstel niet meer hoeven te struikelen. De vraag is vooral: wanneer? Hopelijk is er in ieder geval voor de zomer duidelijkheid over. Het is al zo’n vijftien jaar bezig, hopelijk komt nu eindelijk de ontknoping.”

Meer van Omgevingsweb

Gerelateerd nieuws

Kennismarkt 2019 - Omgevingswet en Energietransitie

→ Lees meer

Cursus BWT 4.0

Deze 2-daagse cursus neemt u als BWT-er mee in de komende wijzigingen, breder dan alleen private kwaliteitsborging, en de gevolgen die dat heeft voor uw rol in het geheel.

→ Lees meer

Kwaliteitsborging voor het bouwen: aan de slag!

→ Lees meer

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van het laatste nieuws. Word lid van onze gratis nieuwsbrief!

Schrijf je in