Het coronavirus (COVID-19) houdt Nederland in zijn greep. De Nederlandse overheid heeft diverse maatregelen afgekondigd waaraan de burger geacht wordt zich te houden om verspreiding van het coronavirus te remmen.
De hoofdmaatregel “mijd contact” bleek het afgelopen weekend niet door iedere Nederlander serieus genomen te worden. Natuurparken en stranden stroomden vol met mensen die een frisse neus wilden halen.
Dit tot ergernis van de overheidsfunctionarissen en medici die de afgelopen dagen juist overuren draaiden om ons te beschermen tegen of te genezen van het virus. Niet verassend is de reactie van burgemeesters, zoals Aboutaleb, en voorzitters van de veiligheidsregio’s om verdergaande maatregelen te overwegen.
Een drastische gebeurtenis, zoals het coronavirus, vergt drastische maatregelen. Veel gemeenten hebben de afgelopen periode noodverordeningen en noodbevelen uitgevaardigd.
In onder meer Noord-Brabant, Zuid-Limburg en Groningen hebben de veiligheidsregio’s bovenlokale noodverordeningen vastgesteld. De strekking daarvan is (vooralsnog) dat het verboden is om openbare samenkomsten te organiseren voor meer dan honderd personen en om openbare inrichtingen, zoals cafés en restaurants, voor het publiek geopend te houden.
Deze noodbevoegdheden berusten op de artikel 175 en 176 van de Gemeentewet (en artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s) en komen in beeld als sprake is van een hoogst uitzonderlijke situatie, zoals een ‘ramp’. Onder een ramp wordt op grond van artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s onder andere verstaan:
“een […] gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen […] in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken”.
Het coronavirus kan gelet op deze definitie worden gezien als een ramp en rechtvaardigt dus de inzet van de noodverordening en het noodbevel.
Hoewel in deze tijd de neiging bestaat naar noodbevoegdheden te grijpen, moet worden beseft dat niet alle maatregelen via een noodverordening of noodbevel kunnen worden getroffen.
Voor problemen waarvoor in gemeentelijke regelgeving – zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) – al een voorziening bestaat, mag geen noodbevoegdheid worden gebruikt. Bij de vraag of een noodbevoegdheid kan worden aangewend, speelt namelijk de subsidiariteit (en proportionaliteit) een rol. Dit betekent dat geen zwaardere bevoegdheid mag worden gebruikt dan gegeven de situatie noodzakelijk is. Ook mag een maatregel niet ingrijpender zijn dan onder de gegeven omstandigheden geboden is.
Omdat de burgemeester voor veel openbare ordeproblemen op grond van de APV beschikt over specifieke bevoegdheden, zullen noodbevoegdheden in veel gevallen niet nodig zijn. De reeds uitgevaardigde noodmaatregelen laten die APV-bevoegdheden bovendien onverlet. De burgemeester kan met andere woorden zijn bevoegdheden op grond van de APV, waaronder het hierna beschreven samenscholingsverbod, nog steeds gebruiken, naast de al genomen maatregelen op grond van noodverordening.
Een bevoegdheid die in beeld komt om de massale toestroom van publiek naar een bepaalde plaats, zoals een natuurgebied of strand, te voorkomen en die in vrijwel alle gemeentelijke APV’s is opgenomen, betreft het samenscholingsverbod.
In de regel heeft een samenscholingsverbod betrekking op een bepaalde groep van personen die in een bepaald gebied overlast veroorzaakt, door zich onnodig op te dringen of die door het vertonen van uitdagend gedrag aanleiding geeft tot wanordelijkheden of vechten. Ook kan een samenscholingsverbod van kracht zijn bij een bepaald voorval, zoals een vechtpartij, waardoor wanordelijkheden kunnen ontstaan of bij een gebeurtenis die leidt tot veel toeloop van publiek.
Op grond van de meeste APV’s gelden de bovenstaande samenscholingsverboden rechtstreeks (dus zonder voorafgaand ‘aanwijzingsbesluit’ van de burgemeester) en kunnen deze dus direct worden gehandhaafd.
Daarnaast is in veel APV’s in de bepaling waarin het samenscholingsverbod staat, aanvullend voorzien in de bevoegdheid aan de burgemeester om een terrein of om wegen of weggedeelten af te zetten, waarvoor een verbod geldt om zich daarop te begeven (in groepsverband).
De afzetting van een dergelijk terrein is mogelijk in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van wanordelijkheden. Over wat exact onder deze laatste begrippen moet worden verstaan, lopen – vooral rechtswetenschappelijk – de meningen uiteen.
Mijns inziens is verdedigbaar dat het afzetten van terreinen, waaronder de natuurgebieden en stranden waarnaar het publiek het afgelopen weekend massaal toetrok, in het belang is van de openbare veiligheid. De openbare veiligheid komt immers in het gedrang als mensen op grote schaal de veiligheidsmaatregelen die de overheid heeft afgekondigd negeren en daardoor het doel van die maatregelen – de verspreiding van het coronavirus te remmen – alsnog zijn werking dreigt te verliezen.
Het hangt af van de formulering in de APV van het samenscholingsverbod hoe dit wordt overtreden.
Aan het slot van de APV staat doorgaans een algemene strafbepaling, die luidt dat overtreding van het bij of krachtens de APV bepaalde wordt bestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie.
Is het samenscholingsverbod zo geformuleerd dat het (rechtstreeks) verboden is zich te begeven of te bevinden op openbare plaatsen die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van wanordelijkheden zijn afgezet, dan is overtreding daarvan dus direct strafrechtelijk handhaafbaar.
In sommige APV’s staat dat het negeren van een bevel door of namens het bevoegd gezag in het kader van een samenscholingsverbod, strafbaar is. Deze formulering van het gemeentelijke samenscholingsverbod is ontleend aan artikel 186 van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Dit artikel luidt als volgt:
“Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegd gezag gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie”.
Aan dit artikel wordt ontleend dat het overtreden van een gemeentelijk samenscholingsverbod strafbaar is. Maar in beginsel pas, nadat eerst het bevel is gegeven door of namens het bevoegd gezag aan degene die het samenscholingsverbod dreigt te overtreden om zijn weg te vervolgen, en diegene dat bevel vervolgens negeert.
Zo beschouwd is niet het samenscholingsverbod uit de APV zelf strafbaar, maar het negeren van een daarop berustend bevel, doorgaans gegeven door de politie. Ook op grond van artikel 184 Sr is het niet opvolgen van een bevel op grond van de APV strafbaar.
Tot slot kan de burgemeester, die belast is met de handhaving van samenscholingsverboden, op grond van artikel 125 van de Gemeentewet aan de overtreder van het samenscholingsverbod een last onder (spoedeisende) bestuursdwang of onder dwangsom opleggen (artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht).
Teneinde in deze crisistijd de massale toeloop van publiek naar bepaalde gebieden snel en effectief tegen te gaan en zo nodig te kunnen optreden als dat toch gebeurt, doen burgemeesters er verstandig aan deze gebieden af te zetten en daarvoor een samenscholingsverbod af te kondigen.
