In het kader van grondverwerving hebben gemeenten (maar ook provincies en het rijk) de mogelijkheid vanwege het algemeen belang een voorkeursrecht te vestigen op gronden op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Een gemeente heeft dan â behoudens enkele in de wet genoemde uitzonderingen â het eerste recht van koop op de gronden. Een voorkeursrecht kan gevestigd worden als aan de gronden een bestemming wordt toegedacht of toegekend die afwijkt van het huidige gebruik en niet-agrarisch is.
Het voorkeursrecht kan gevestigd worden zowel ten behoeve van het realiseren van toekomstige niet-lucratieve als van lucratieve bestemmingen. Niet-lucratieve bestemmingen zijn bestemmingen waarbij er bij verkoop geen hogere winst dan een agrarische waarde valt te behalen, bijvoorbeeld natuur of openbare infrastructuur. Bij toekomstige lucratieve bestemmingen is er bij verkoop sprake van waardestijging van de grond ten opzichte van de huidige agrarische bestemming. Het voorkeursrecht heeft een beschermende werking om (ongewenste) prijsopdrijving tegen te gaan en kan al gevestigd worden op grond van een planologisch voornemen, dus nog voordat er een structuurvisie of nieuw bestemmingsplan ter inzage is gelegd.
In onze praktijk krijgen wij de vraag of het zinvol is om een voorkeursrecht te vestigen ten behoeve van de realisering van niet-lucratieve bestemmingen. In deze blog wordt getracht deze vraag te beantwoorden.
De Wet voorkeursrecht gemeenten dateert van 22 april 1981 (Stb. 1984, 19) en is per 1 januari 1985 inwerking getreden. De wet is geschreven in een tijd dat ontwikkelaars de gemeenten vóór waren met de verwerving van gronden in gebieden waar stads- of dorpsuitbreiding te verwachten viel. De drie doelstellingen van de wet waren indertijd het tegengaan van prijsopdrijving, verbetering van de onderhandelingspositie van de overheid op de grondmarkt en het versterken van de regierol van de gemeente. Deze drie doelstellingen gelden niet alleen nog steeds voor de huidige wet, maar ook voor de komende Omgevingswet, waarin de Wvg vrijwel ongewijzigd wordt opgenomen.
Met het vestigen van een voorkeursrecht ook ten behoeve van de realisering van niet-lucratieve bestemmingen, neemt de gemeente de regie bij een voorziene ontwikkeling steviger in handen. Grondposities worden bevroren en kunnen alleen wijzigen met medewerking van de gemeente. De vraag is, of ook de onderhandelingspositie van de gemeente hiermee daadwerkelijk wordt versterkt.
De interesse in de markt voor grond met niet-lucratieve bestemmingen is minimaal. In die zin heeft het geen nut om een voorkeursrecht te vestigen. Wat daarmee wel bereikt wordt is dat de gemeente een signaal afgeeft, dat in een bepaald gebied een ontwikkeling gaat plaats vinden en dat de omgeving daar serieus rekening mee dient te houden.
De wetgever heeft het vestigen van een voorkeursrecht ten behoeve van de realisering van niet-lucratieve bestemmingen niet uitgesloten. Echter, toepassing ten behoeve van niet-lucratieve bestemmingen past niet volledig in de geest van de wet. Bij dergelijke bestemmingen is er in zijn algemeenheid immers geen sprake van een prijsopdrijvend effect, de overheidspartij is veelal de enige mogelijke koper. Het is dus van belang om per casus een zorgvuldige afweging te maken om het voorkeursrecht wel of niet te vestigen. Die afwegingen kunnen zijn:
Is een combinatie met lucratieve bestemmingen mogelijk?
Zijn er eigenaren in het gebied die tegen de ontwikkeling zijn of mogelijk voornemens zijn de ontwikkeling (van de niet-lucratieve bestemmingen) te vertragen?
Is een verrassingseffect wenselijk, waarbij eigenaren voor een voldongen feit komen te staan?
Bereikt de gemeente meer door eerst het gesprek aan te gaan?
Of frustreren dergelijke gesprekken juist de regierol van de gemeente?
Hoeveel haast is er geboden bij de realisering van het project?
De omstandigheden en de te verwachten reacties van de grondeigenaren bepalen de keuze voor het wel of niet vestigen van een voorkeursrecht op niet-lucratieve bestemmingen. Als er belangrijke argumenten zijn om het voorkeursrecht wel te vestigen, dan biedt de wet in ieder geval die mogelijkheid.
Een aandachtspunt is nog wel het volgende. Artikel 5 Wvg maakt de vestiging van het voorkeursrecht mogelijk op gronden die nog niet zijn opgenomen in een structuurvisie of bestemmingsplan en waaraan een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht, afwijkend van het huidige gebruik. Als van de toegedachte bestemming slechts een globaal beeld bestaat kan dit alsnog prijsopdrijving in de hand werken, omdat eigenaren dan het idee kunnen hebben dat er meer gaat gebeuren dan wat bekend is. Dit ondanks het feit dat in het raadsbesluit de toegedachte bestemming staat vermeld. Dat zou ervoor pleiten om toch eerst in alle openheid het gesprek aan te gaan over verwerving van de gronden. Immers, voor niet-lucratieve bestemmingen is het prijsopdrijvend effect niet of minder aan de orde.
Het toepassen van het voorkeursrecht op niet-lucratieve bestemmingen is wettelijk mogelijk. Het doel van vestiging en de te verwachten reacties in het gebied zijn cruciaal voor de keuze om eerst het voorkeursrecht te vestigen of eerst het gesprek aan te gaan. Die keuze hangt af van de voor iedere situatie unieke omstandigheden en het is niet mogelijk hier een algemeen advies over te geven.
In het kader van een grondverwervingsstrategie voor zowel lucratieve als niet-lucratieve bestemmingen kan ons bureau adviseren over het inzetten van het voorkeursrecht.
