"Tijdens het spel de regels veranderen? Het klinkt als valsspelen, maar dat is het niet. Wel kan een wijziging in het beleid leiden tot lastige situaties voor bijvoorbeeld een vergunningaanvrager. Hij dient zijn aanvraag in op het moment dat het beleid hem gunstig is gezind, maar loopt vervolgens het risico dat er ten tijde van het besluit of bij de beslissing op bezwaar wordt getoetst aan voor hem ongunstiger beleid."
Bij het toepassen van het nieuwe beleid zijn bestuursorganen aan bepaalde regels gebonden. Hoe luiden die regels en waarmee moeten bestuursorganen allemaal rekening houden (ingeval het nieuwe beleid niet voorziet in overgangsrecht)?
Lees in dit blog de hoofdregels en vervolgens de uitzonderingen daarop die uit de jurisprudentie blijken.
Bij beleid kan onderscheid worden gemaakt tussen beleid waaraan getoetst moet worden, zoals ruimtelijke beleidsdocumenten (die in beginsel alleen het bestuursorgaan binden dat het beleid heeft vastgesteld, maar waarvan andere bestuursorganen gemotiveerd kunnen afwijken), en beleidsregels die zien op het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft al vaker geoordeeld dat bestuursorganen het beleid moeten toepassen zoals het op dat moment geldt, dus ex nunc (zie bijv. recent ABRvS 13 februari 2019).
Onder bijzondere omstandigheden moet echter het oude beleid worden toegepast. Volgens de jurisprudentie is dat in de onderstaande situaties het geval.
Uitzondering I : de rechtszekerheid kan verlangen dat het oude beleid moet worden toegepast
Daarvan is sprake als beleidsregels gelden die inzichtelijk maken in welke gevallen de vergunning kan worden verleend en op grond waarvan men aanspraak kan maken op het inwilligen van de aanvraag.
Zo moest in een geschil omtrent een keurontheffing ( ABRvS 3 maart 2010) voor een steiger het beleid worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de aanvraag en niet het beleid zoals dat gold ten tijde van de beslissing op bezwaar. Immers, de aanvraag voor de steiger was ten tijde van de aanvraag in overeenstemming met de voorwaarden waaronder een ontheffing kon worden verleend. De rechtszekerheid verzet zich er in dat geval tegen dat bij de beslissing op bezwaar wordt getoetst aan beleid op grond waarvan de ontheffing niet meer zou kunnen worden verleend.
In het verlengde hiervan kan dus ook niet na een vernietiging van een beslissing op bezwaar (omdat de gemeente het beleid in eerste instantie niet goed heeft toegepast), bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar worden getoetst aan nieuw beleid dat voor de aanvrager ongunstig uitpakt (zie bijv. ABRvS 27 februari 2013).
Uitzondering II: uit een eerdere uitspraak kan volgen welk beleid moet worden toegepast
Indien de rechter heeft aangegeven dat bestuursorganen bepaalde beleidsregels moeten betrekken in een besluit, is het bestuursorgaan gebonden aan deze aanwijzingen van de rechter. Zie ABRvS 31 mei 2017 waar een aanvraag voor een omgevingsvergunning werd afgewezen omdat niet werd voldaan aan de voorwaarden voor het toestaan van nieuwe hotels, zoals vastgelegd in de Regionale Hotelstrategie 2016. In beroep wordt uiteindelijk duidelijk dat de Hotelstrategie onjuist is toegepast bij de beoordeling van de aanvraag. De Afdeling gaf dan ook de opdracht een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Tijdens de procedure is het hotelbeleid in Amsterdam verder aangescherpt en het bevoegd gezag neemt vervolgens de nieuwe beslissing op bezwaar op grond van het nieuwe beleid. De Afdeling oordeelde in 2018 dat het bestuursorgaan niet zonder meer voorbij kon gaan aan de uitgebreide en kritische overwegingen van de Afdeling ten aanzien van de toetsing aan de voorwaarden van de Regionale Hotelstrategie 2016.
Uitzondering III : beleidswijziging onvoldoende gemotiveerd
Het komt met enige regelmaat voor dat in een procedure onenigheid bestaat over de invulling van een begrip, bijvoorbeeld over wat wordt verstaan onder volumineuze goederen zoals bepaald in een detailhandelsstructuurvisie ( ABRvS 31 mei 2017). De Afdeling gaf de gemeente in deze uitspraak dan ook de opdracht om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en te motiveren waarom een (elektrische) fiets naar haar aard vergelijkbaar is met een bromfiets, bromscooter en crossmotor, en waarom er qua omvang geen verschil bestaat tussen een showroom/winkel met bromfietsen, bromscooters en crossmotoren dan wel (elektrische) fietsen.
Na deze uitspraak paste de gemeente haar detailhandelsstructuurvisie aan door het begrip volumineuze goederen te verruimen. In de nieuwe beslissing op bezwaar werd verwezen naar dit nieuwe beleid. De Afdeling oordeelde vervolgens in 2019 dat het door de gemeente ingenomen standpunt buiten de grenzen van de redelijke beleidsbepaling valt. De Afdeling achtte het niet aannemelijk dat bij de gemeente sprake was van een gewijzigd inzicht op basis van maatschappelijk ontwikkelingen.
Uitzondering IV : gepleegde investeringen kunnen ertoe leiden dat het oude beleid moeten worden toegepast.
Stel dat een vergunningaanvrager op basis van het vigerende beleid erop vertrouwt dat zijn aanvraag om een functiewijziging zal worden gehonoreerd en op basis daarvan enkele investeringen pleegt. Na de aanvraag is het beleid echter gewijzigd, waardoor zijn aanvraag niet meer in overeenstemming is met het beleid. In een dergelijke situatie oordeelde de Afdeling dat in het licht van de omstandigheden van het geval, waaronder een principebesluit en uitlatingen door het gemeentebestuur, de eerder gemaakte investeringen nopen tot het toepassen van het oude beleid ( ABRvS 7 september 2016). Ook in dit geval werd dus afgeweken van de ex nunc-regel.
Om de indruk te voorkomen dat de overheid valsspeelt, verdient het aanbeveling om de spelregels bij het toepassen van gewijzigd beleid goed in acht te nemen. Voor advies hierover zijn wij uiteraard beschikbaar.
