De energietransitie in de gebouwde omgeving richt zich voor een belangrijk deel op energiebesparing. Dat geldt zowel voor nieuwbouw als voor bestaande bouw. Bij nieuwbouw vertaalt dat zich in steeds verdergaande eisen in het Bouwbesluit over de energiezuinigheid en duurzaam bouwen (afdelingen 5.1 en 5.2 Bouwbesluit). Deze laatste norm, die onder meer circulair bouwen zou moeten stimuleren, staat nog in de kinderschoenen maar de steeds scherper wordende eisen omtrent de energiezuinigheid hebben tot effecten in de nieuwbouw geleid; per 31 december 2020 – voor overheidsgebouwen: 1 januari 2019 – moeten nieuwe gebouwen bijna energie-neutraal (BENG) moet zijn.
Ook voor bestaande gebouwen is de wet- en regelgeving omtrent energiebesparing in ontwikkeling. De al jaren bestaande energiebesparingsplicht is aangepast om de naleving daarvan te vereenvoudigen. En vanaf 1 oktober 2018 geldt de nieuwe en vergaande verplichting dat kantoren minimaal energielabel-C moeten hebben om per 2023 nog als kantoor gebruikt te mogen worden.
Dit artikel gaat over deze energiebesparingsplicht en de nieuwe Label-C-plicht.
ENERGIEBESPARINGSPLICHT
1)
Artikel 2.15 Activiteitenbesluit: inhoud
Artikel 2.15 Activiteitenbesluit milieubeheer 2) verplicht de drijver van een inrichting om alle energiebesparende maatregelen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder te treffen. 3) Dus, als de besparingsmaatregel leidt tot een zodanige verlaging van de energierekening dat over een tijdbestek van vijf jaar of minder de investering weer is terugverdiend, dan moet de maatregel getroffen worden. Of deze besparing ten goede komt van de verhuurder of huurder speelt in het kader van het Activiteitenbesluit geen rol. Evenmin bepaalt het Activiteitenbesluit welke kosten meegerekend worden voor wat betreft de investering en hoe omgegaan moet worden met variabelen zoals de wijze waarop het pand wordt gebruikt (hoe intensiever, hoe groter de besparing), eventuele lange-termijnplannen voor het pand (renovatie, herontwikkeling) en de fluctuerende kosten van energie. Ook de berekeningsmethode van de terugverdientijd is niet omschreven. 4)
In de praktijk is het daarom lastig gebleken om te bepalen welke besparingsmaatregelen getroffen moeten worden. 5) Illustratief daarvoor zijn de zaken over het afdekken van koelelementen in supermarkten 6) en de koeling bij een datacentrum 7), waarbij de energiebesparingsplicht uiteindelijk niet afgedwongen kon worden.
Erkende maatregelen
Mede vanwege deze onduidelijkheid is bij het Energieakkoord uit 2013 afgesproken om toepassing van de besparingsplicht eenvoudiger te maken. Ook is besloten om de handhaving te versterken. De beoogde vereenvoudiging heeft inmiddels zijn beslag gekregen in de vorm van lijsten met concrete besparingsmaatregelen (zie art. 2.16 Activiteitenregeling en bijlage 10 daarbij). Als alle maatregelen op die lijsten zijn uitgevoerd, dan wordt aangenomen dat aan de besparingsplicht van artikel 2.15 Activiteitenbesluit is voldaan. Een berekening van de investeringskosten, besparing en terugverdientijd is dan niet meer nodig.
In deze Bijlage 10 van de Activiteitenregeling zijn per bedrijfstak de lijsten met maatregelen opgenomen. De maatregelen zien in hoofdzaak op de gebouwschil (zoals spouwmuurisolatie), de installaties (o.a. ruimteventilatie en -verwarming, verlichting, warm water, liften, roltrappen, ict-systemen, servers), alsmede een registratiesysteem (EBS). Inmiddels zijn er voor 19 bedrijfstakken dergelijke lijsten met erkende maatregelen opgesteld, waaronder voor kantoren, detailhandel, horeca, bedrijfshallen en zorginstellingen. Voor de andere branches, waarvoor nog geen maatregelen zijn opgesteld, zal dus nog steeds op een andere manier aannemelijk gemaakt moeten worden dat aan de besparingsplicht van artikel 2.15 Activiteitenbesluit wordt voldaan.
Het is overigens geen verplichting om alle maatregelen van een lijst uit te voeren; als dat niet gebeurt, dan zal aannemelijk gemaakt moeten worden dat op een andere manier aan de energiebesparingsplicht van artikel 2.15 is voldaan. Zoals hiervoor al aangegeven, zal dat in de praktijk echter niet (altijd) eenvoudig zijn.
Inmiddels is aangekondigd dat er een informatieplicht zal worden geïntroduceerd, op grond waarvan bedrijven/instellingen als het ware aangifte moeten doen van de besparingsmaatregelen die zij wel/niet hebben getroffen.
Wie moet de besparingsplicht nakomen? De kwestie van de Beverwijkse Bazaar
Belangrijke vraag bij dit alles is wie de besparingsplicht moet naleven. Deze vraag stond centraal in de kwestie van de Beverwijkse Bazaar. De omgevingsdienst IJmond had aan de verhuurder een last onder dwangsom opgelegd om een aantal energiebesparende maatregelen te treffen. De verhuurder vond evenwel dat niet zij, maar de huurders aangesproken hadden moeten worden. De besparingsmaatregelen moesten namelijk in de gehuurde (zelfstandige) winkelunits worden getroffen. Volgens de rechtbank 8) moest de verhuurder echter worden aangemerkt als drijver van de inrichting nu zij het blijkens de contractuele rechtsverhouding met de huurders in haar macht had om de maatregelen uit te (laten) voeren. Het bevoegd gezag had dus terecht de verhuurder aangesproken op het treffen van maatregelen in het gehuurde. De rechtbank kwam hiertoe als volgt.
Drijver van de inrichting
Artikel 2.15 Activiteitenbesluit richt zich tot de drijver van de inrichting, zodat eerst bepaald moet worden wat als inrichting moet worden beschouwd en vervolgens die de drijver daarvan is.
Het begrip inrichting
Het begrip
inrichting
is gedefinieerd in artikel 1.1 Wet milieubeheer (Wm) als
elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht
. Dit is een heel breed begrip, zodat vrijwel ieder kantoor, iedere winkel en iedere instelling daaronder valt. Wel kan de afbakening van de inrichting relevant zijn. In het geval van De Beverwijkse Bazaar voerde de verhuurder aan dat de individuele winkels afzonderlijke inrichtingen waren en dat de huurders als drijvers daarvan moesten worden aangemerkt. Overigens stond hierbij kennelijk niet ter discussie dat de gehuurde units inderdaad zelfstandige winkelunits zijn (en geen marktkramen of standplaatsen, die ook binnen de Bazaar verhuurd worden). 9)
Bedoeld betoog van verhuurder dat de gehuurde winkelunits zelfstandige
inrichtingen
zijn, ging echter niet op. De rechtbank heeft de in artikel 1.1 lid 4 Wm opgenomen drie criteria om te bepalen of er sprake is van één inrichting toegepast en vervolgens geoordeeld dat de winkels onderdeel uitmaakten van de inrichting van verhuurder. Deze criteria zien op onderlinge technische, organisatorische en functionele bindingen en de onderlinge nabijheid tussen de winkelunits en het gehele winkelcentrum. Voor wat betreft de feiten in de Beverwijkse Bazaar oordeelde de rechtbank dus dat de afzonderlijke winkelunits geen losse, zelfstandige inrichtingen waren (met de individuele huurders als drijvers), maar dat het gebouwencomplex van de Bazaar in zijn geheel één inrichting is (met de verhuurder als drijver). In andere gevallen bijvoorbeeld bij een solitair kantoorpand met eigen voorzieningen en één huurder - zou echter geoordeeld kunnen worden dat het gehuurde geen onderdeel uitmaakt van een grotere inrichting en dat het gehuurde wel als één afzonderlijke inrichting moet worden beschouwd. De hiervoor genoemde technische, organisatorische en functionele bindingen zijn daarvoor bepalend.
Het begrip drijver
Nadat is vastgesteld wat als inrichting heeft te gelden, moet vervolgens de
drijver
daarvan worden aangewezen en daarmee de partij die de energiebesparingsplicht moet naleven. Het begrip drijver is in de wet niet gedefinieerd; daaronder wordt in de regel verstaan degene die het in zijn macht heeft om over de inrichting te beschikken. Hierbij is de onderlinge rechtsverhouding tussen verhuurder en huurder bepalend.
Lees dit artikel verder in het gratis online Magazine Energietransitie
1) Dit onderdeel van het artikel is een bewerking van een eerder artikel van mijn hand in het tijdschrift HIP (HIP 2018, 45).
2) Voorheen ook genoemd: Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer; Barim.
3) Zowel kleinere inrichtingen (jaarlijks energieverbruik minder dan 20.000 kWu elektriciteit en minder dan 25.000 m3 gasequivalenten brandstoffen) als de grotere inrichtingen waarvoor specifieke regelingen omtrent energiebesparing gelden zijn overigens vrijgesteld van deze besparingsplicht. Zie leden 5 en 6 van artikel 2.15.
4) Ook de Activiteitenregeling bevat hiervoor geen richtlijnen. In een eerdere versie van artikel 2.15 Activiteitenbesluit was nog bepaald dat naast de terugverdientijd gekeken kon worden naar de netto contante waarde, te berekenen met een interne rentevoet van 15%, maar deze norm is inmiddels vervallen.
5) Zie Nota van Toelichting wijziging Activiteitenbesluit, Stbl. 2015, 337, par. 3.2.
6) Meest recent: Uitspraak Rb Amsterdam d.d. 18 december 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:9147 met annotatie dezerzijds in BR 2016/22. Eerder: Uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 september 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BB3430) en 17 december 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG7181).
7) Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 26 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1682.
8) Uitspraak rechtbank Noord-Nederland, 23 november 2017, ECLI:NL:RBNHO:2017:9860.
9) De rechtbank stelt in r.o. 1.1. vast dat in de Bazaar marktkramen, standplaatsen en (permanente) zelfstandige winkelunits kunnen worden gehuurd. In r.o. 6.3.2 en 6.3.3. noemt de rechtbank de gehuurde units zelfstandige winkelunits. Ook verhuurder spreekt van zelfstandige winkel(unit)s.
