Een nieuwe coördinatieregeling in de Awb

Huidige situatie

Coördinatie van samenhangende besluiten, zoals een bestemmingsplan, vergunningen en subsidies voor één project, is bedoeld om de besluitvorming rond zon project te versimpelen en te stroomlijnen. De overheid die op dit moment wil gaan coördineren heeft al meteen een lastige start: de toepasselijke regelgeving is over allerlei plaatsen verspreid. Zo bevat zowel de Awb (afdeling 3.5) als de Wro (afdeling 3.6) als de Wabo (paragraaf 3.5) bepalingen over coördinatie en zijn er specifieke bepalingen in bijzondere wetten opgenomen, zoals de E-wet 1998 (art. 9b) de Gaswet (art. 39b), de Mijnbouwwet (art. 141a) en de Tracéwet (art. 20). Bedenkt men vervolgens dat de regeling in de Awb facultatief is en niet erg populair lijkt, dan is het toe te juichen dat de wetgever eerst zelf eens de coördinatie-handschoen heeft opgepakt.

Het voorstel

De consultatieversie die de Minister van Rechtsbescherming heeft vrijgegeven voor inspraak (tot 18 mei 2018) voorziet in een nieuwe afdeling 3.5 Awb Coördinatie van samenhangende besluiten. Deze komt in de plaats van de huidige afdeling 3.5 Awb (Samenhangende besluiten) en van afdeling 3.6 Wro (Coördinatie bij verwezenlijking van ruimtelijk beleid) en van paragraaf 3.5 Wabo (Coördinatie met de voorbereiding van watervergunningen). Doelstelling is naast uniformering het versterken van de regierol van het coördinerend bestuursorgaan en verdere stroomlijning van de voorbereiding van samenhangende besluiten en van de rechtsbescherming die tegen die besluiten openstaat.

Reikwijdte

De nieuwe coördinatieregeling wordt toegepast als dit is bepaald bij wettelijk voorschrift of bij besluiten van de betrokken bevoegde bestuursorganen. Het wettelijk voorschrift hoeft niet van het rijk afkomstig te zijn: een provinciale, gemeentelijke of waterschapsverordening kan ook de basis voor coördinatie vormen. Een inhoudelijke beperking van de reikwijdte kent de regeling niet meer: theoretisch is het zelfs mogelijk om besluiten te coördineren die inhoudelijk gezien geen enkele samenhang vertonen. Het huidige artikel 3:19 Awb, dat coördinatie koppelde aan het verrichten van een bepaalde activiteit, keert in de nieuwe regeling niet terug. Omdat tegen het besluit om te gaan coördineren ook geen beroep openstaat, wordt de betrokken overheden hier alle vrijheid gelaten bij de keuze van de te coördineren besluiten. Volgens de toelichting is echter wel vereist dat het doel van de coördinatie een doelmatige en samenhangende voorbereiding van besluiten is.

In hoofdstuk 16 van de Omgevingswet staan de bepalingen die coördinatie in bepaalde gevallen verplicht stellen. Kort samengevat gaat het om wateractiviteiten (voortzetting van art. 6.27 t/m 6.29 Waterwet en par. 3.5 Wabo), besluiten ter uitvoering van hoofdinfrastructurele projecten en primaire waterkeringen (voortzetting van art. 20 Tracéwet en par. 5.2 Waterwet), andere aangewezen projectbesluiten en de vaststelling, wijziging of intrekking van kerninstrumenten uit de Omgevingswet (facultatief). De verplichte coördinatie op grond van de E-wet, G-wet en M-wet wordt geregeld in de Invoeringswet Omgevingswet.

Versterking regie en stroomlijning

Ten opzichte van de huidige regeling krijgt het coördinerende bestuursorgaan twee nieuwe bevoegdheden. Ten eerste kan het de besluitvorming faseren ofwel clusteren. Ten tweede kan het zelf bepalen binnen welk tijdvak de samenhangende aanvragen ingediend moeten worden en welke beslistermijn geldt voor een cluster besluiten. Zo wordt een einde gemaakt aan de huidige situatie, waarin een besluit met een lange beslistermijn (bijvoorbeeld een uov-besluit) de hele besluitvorming kan ophouden. Daarvoor is overigens wel nodig dat de andere betrokken bestuursorganen zich aan de gestelde termijnen houden. Het coördinerend bestuursorgaan is immers niet bevoegd om deze besluiten zelf te nemen, behoudens de zo dadelijk te bespreken regeling van de indeplaatsstelling.

De regierol van het coördinerend bestuursorgaan brengt verder mee dat dit bestuursorgaan als loket fungeert. Bij hem worden de aanvragen ingediend, hij stuurt deze zo nodig door, hij legt stukken ter inzage, bij hem worden zienswijzen ingediend, hij stelt betrokkenen in de gelegenheid op die zienswijzen te reageren en hij maakt de genomen besluiten gelijktijdig bekend.

Indeplaatsstelling

Een gevoelig onderwerp is altijd de indeplaatsstelling. De bestaande regelingen kennen vaak de mogelijkheid dat een hoger bestuursorgaan de bevoegdheid van een onwillig lager bestuursorgaan naar zich toe kan trekken en in diens plaats zelf het benodigde besluit kan nemen. Denk aan de verlening van omgevingsvergunningen door GS ter uitvoering van een inpassingsplan. Deze bevoegdheid keert in de nieuwe regeling terug. Zij komt toe aan de Minister of gedeputeerde staten als coördinerend bestuursorgaan, waarbij GS echter niet bevoegd zijn tot indeplaatsstelling van besluiten die op rijksniveau genomen moeten worden. Gemeenten en waterschappen krijgen de bevoegdheid tot indeplaatsstelling niet. Anders gezegd: indeplaatsstelling werkt horizontaal, of verticaal naar beneden, maar niet naar boven. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft daar een punt van gemaakt, want, zo zegt zij, als coördinatie is gebaseerd op een afspraak tussen bestuursorganen van provincie en gemeente (vrijwillige coördinatie dus) en het college van B en W treedt op als coördinerend bestuursorgaan, waarom heeft dat college dan niet ook de bevoegdheid om in plaats van provinciale bestuursorganen besluiten te nemen? Van de provincie mag bij coördinatie op basis van wederzijdse instemming commitment worden verwacht in de uitvoering, aldus de VNG. Ook de Unie van Waterschappen heeft zorgen geuit over de regeling van de indeplaatsstelling. De UvW vindt het gevaarlijk als een hogere overheid een watervergunning kan verlenen die eerder door een waterschap is geweigerd. Temeer, nu dat waterschap de mogelijkheid is ontzegd om tegen dat indeplaatsstellingsbesluit op te komen bij de bestuursrechter. De Minister is op deze kritiek helaas niet echt ingegaan. Hij volstaat met de opmerking dat het vereiste van een wettelijke regeling of een gezamenlijk besluit waarborgt dat er steeds voldoende (democratisch) draagvlak is voor deze doorzetmacht van hogere overheden. Daarmee ontwijkt de Minister de discussie over de autonomie van lagere overheden. De toelichting vermeldt dat indeplaatsstelling niet moet worden gezien als een instrument van interbestuurlijk toezicht. Dat is opmerkelijk, want het ontbreken van de mogelijkheid van beroep tegen het indeplaatsstellingsbesluit wordt gemotiveerd met een verwijzing naar artikel 124f Gemeentewet. Dat artikel heeft wel degelijk betrekking op indeplaatsstelling als instrument van interbestuurlijk toezicht.

Rechtsbescherming

Ook bij bezwaar en beroep tegen samenhangende besluiten staat het coördinerende bestuursorgaan centraal. Bij hem worden bezwaarschriften ingediend, hij zorgt voor toezending aan de bevoegde bestuursorganen, hij zamelt de beslissingen op bezwaar in en maakt deze gelijktijdig bekend. Opvallend is dat de behandeling van de bezwaarschriften niet wordt gecentraliseerd. Zo blijft de situatie bestaan dat er voor één project in principe door elk betrokken bestuursorgaan afzonderlijk een hoorzitting wordt georganiseerd. Dat lijkt mij een gemiste kans, want hoe moeilijk is het om in zon geval één hoorzitting te organiseren waarbij vertegenwoordigers van alle bestuursorganen vertegenwoordigd zijn?

Voor de rechtsbescherming bij de bestuursrechter kiest de wetgever voor een middenweg tussen de huidige regelingen in de Awb respectievelijk de Wro. Beide regelingen voorzien in een gebundeld beroep bij één rechterlijke instantie, maar de keuze voor die instantie verschilt. Onder de huidige Awb is de bevoegdheid van de rechtbank hoofdregel. Alleen als tegen geen van de samenhangende besluiten beroep openstaat bij de rechtbank, is de Afdeling, het CBb of de Centrale Raad van Beroep bevoegd. In de nieuwe regeling wordt voorgesteld om rechtstreeks beroep bij een van deze hoogste rechters open te stellen, zodra tegen minstens één van de samenhangende besluiten rechtstreeks beroep openstaat bij deze hoogste rechter. Tegen de combinatie van een omgevingsplan met omgevingsvergunningen zal dus rechtstreeks beroep openstaan bij de Afdeling. Dat gaat verder dan de huidige regeling van afdeling 3.5 Awb maar minder ver dan de huidige regeling van afdeling 3.6 Wro, want onder die regeling staat altijd rechtstreeks beroep open bij de Afdeling, ook als dat voor geen van de samenhangende besluiten geldt. De VNG vindt dit een verslechtering, maar de Minister merkt fijntjes op dat de coördinatieregeling niet kan worden gebruikt voor een ander doel dan doelmatige en samenhangende voorbereiding van besluiten, bijvoorbeeld het verkorten van de beroepsgang. Mij zijn inderdaad voorbeelden uit de praktijk bekend waarin het verkorten van die beroepsgang (en daarmee het ontnemen van een instantie aan burgers) het enige doel leek te zijn van een gemeentelijk coördinatiebesluit.

Alles overziend

Alles overziend lijkt mij deze nieuwe regeling ontegenzeggelijk een verbetering. Niettemin zijn er enkele kansen gemist en zal het succes in de praktijk afhankelijk blijven van de bereidheid van de betrokken overheden om een stapje extra te zetten.

Door Tijn Kortmann op Stibbeblog