Hoe het zit met de binnen-buitenplanse omgevingsplanactiviteit (opa). De afgelopen jaren is de wetgever duidelijk anders gaan denken over de inhoud en de inzet van het omgevingsplan. Met de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) krijgt het omgevingsplan een bredere functie die meer aansluit bij het bestemmingsplan. Dit blijkt onder meer uit de introductie van het begrip omgevingsplanactiviteit (opa) in de concept-Invoeringswet. Simpel gezegd is een omgevingsplanactiviteit een activiteit die alleen mét omgevingsvergunning mag worden uitgevoerd.
Voor de term omgevingsplanactiviteit is een uitgebreide definitie opgenomen in de begrippenlijst van de Omgevingswet. Het adagium Eenvoudig Beter is hier zeker niet van toepassing. Los van het feit dat je uit het woord zelf niet afleidt dat het om een vergunningplicht gaat, wordt er in deze definitie namelijk juridisch onderscheid gemaakt tussen maar liefst drie soorten opas.
De definitie luidt als volgt:
omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan.
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan. Of:
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
De categorieën a. en b. hebben betrekking op de in het omgevingsplan opgenomen vergunningsverplichtingen. Voor activiteiten onder a. wil het bevoegd gezag graag dat er een nadere afweging wordt gemaakt. Activiteiten onder b. zijn in strijd met het plan, maar onder voorwaarden mogen ze tóch met een omgevingsvergunning worden uitgevoerd.
Categorie c. is de buitenplanse omgevingsvergunningsverplichting, die te vergelijken is met de buitenplanse afwijking zoals we die nu kennen uit de Wabo (artikel 2.12 lid 1 sub a 2 en 3).
Categorie a. en b. noem ik bewust geen binnenplanse omgevingsvergunningsverplichtingen. In de definitie van buitenplanse omgevingsplanactiviteit, die ook in de bijlage van de wet is opgenomen, zien we namelijk dat categorie b. als buitenplans wordt gedefinieerd. Met andere woorden; de activiteiten die in het omgevingsplan zijn benoemd en uitsluitend met een omgevingsvergunning mogen worden verricht (categorie b.) en activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan (categorie c.), zijn buitenplanse opas. Categorie b. is dan dus - hier ligt een identiteitscrisis op de loer- een binnen-buitenplanse opa.
Snapt u het nog? Los van dat de Omgevingswet veel verbeteringen met zich mee brengt kan het adagium Eenvoudig Beter hier buiten beschouwing worden gelaten.
De bovenstaande categorie-indeling is niet te vergelijken met de huidige indeling in de Wabo. Categorie c. kennen we wel onder de Wabo als een mogelijkheid om buiten het bestemmingsplan om af te wijken met een omgevingsvergunning. Deze bestaat onder de Wabo echter nog uit twee categorieën die zijn omschreven in artikel 2.12 lid 1 sub a onder 2 (soms nog kruimellijst genoemd) en 3 Wabo. Omdat voor alle omgevingsplanactiviteiten de reguliere procedure gaat gelden is dit onderscheid straks echter niet meer nodig.
Categorie a. is bedoeld voor activiteiten die in beginsel wel zijn toegestaan maar waarbij de gemeente de mogelijkheid moet hebben om te toetsen of de activiteit echt voldoet aan de eisen. Met name bij open normstelling in een omgevingsplan kan hier behoefte aan bestaan. Open normen zijn toetsingscriteria die meer de kwaliteit uitdrukken die gewenst is dan dat er concreet wordt geformuleerd binnen welke grenzen aan zon kwaliteit wordt voldaan.
En dan categorie b: Dit betreft een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan maar waarvan wel is bepaald dat die met een omgevingsvergunning toch kan worden toegestaan. Waarom hanteert men hiervoor niet de c-categorie?
Misschien komt dit voort uit de behoefte om net als in het bestemmingsplan een mogelijkheid op te nemen om binnenplans af te wijken. De gedachte dat een aanlegvergunning een categorie a is en een afwijking van de bouw of gebruiksregels een categorie b (strijdig met het bestemmingsplan) heeft in het wetgevingstraject een plaats verworven.
Hiermee is de zogenoemde binnen-buitenplanse opa ontstaan.
Het woord afwijken komt in dit verband overigens niet terug in de Omgevingswet. Dit klinkt te negatief. Vergunnen in strijd met een omgevingsplan wordt onder de Omgevingswet namelijk niet als in beginsel ongewenst beschouwd. De maatschappij is nu eenmaal dynamischer dan wij kunnen bedenken en niet alles kan in een omgevingsplan worden voorzien. Zo lang een aanvrager maar kan aantonen dat er sprake is van een goede fysieke leefomgeving (en/of gelijkwaardige oplossingen) moet een vergunning worden verleend. Daarmee krijgt de ja, mits-gedachte beter vorm.
Het is op zichzelf ook wel weer begrijpelijk dat de wetgever categorie b. definieert als buitenplans. Hiermee kan het omgevingsplan namelijk op eenvoudige wijze, zonder de mogelijkheid van beroep bij de rechter, actueel gehouden worden. Artikel 4.17 Ow (zoals nu verwoordt in de concept-IOw) geeft namelijk aan dat buitenplanse opas binnen 5 jaar moeten worden ingepast in het omgevingsplan. Artikel 16.31 Ow stelt dat zienswijzen tegen een omgevingsplan geen betrekking kunnen hebben op onderdelen die hun grondslag vinden in een buitenplanse opa. Dit geeft dus bestaansrecht aan de activiteit als bedoeld onder b.
Het lijkt mij echter niet nodig om vanwege deze reden dit onderscheid op te nemen. Artikel 16.31 zou ook zonder het woord buitenplanse kunnen functioneren. Het mag immers duidelijk zijn dat als een verleende vergunning niet in strijd is met het omgevingsplan, het omgevingsplan ook niet hoeft te worden aangepast.
De actualiseringsplicht uit 4.17 heeft overigens maar beperkte waarde zo lang er geen sanctie geldt op het niet naleven van deze verplichting.
Ik concludeer dat de indeling tussen de omgevingsplanactiviteit a., b. en c. complex is en nogal theoretisch. Ik verwacht daarom dat het onderscheid wel eens verloren zou kunnen gaan bij het maken en vaststellen van omgevingsplannen. Opvallend feit is dat figuur 3 van de Memorie van toelichting van het Wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet (blz 60) óók geen onderscheid maakt tussen categorie a en b.
Figuur 3. van de Memorie van Toelichting
