Begin januari 2018 heeft één van de zes Brzo-Omgevingsdiensten die Nederland tegenwoordig kent, namelijk de DCMR milieudienst Rijnmond, namens het bevoegd gezag een zogenaamde domino-aanwijzing uitgevaardigd aan groepen van inrichtingen die zich bevinden binnen de Veiligheidscontouren in de Rotterdamse haven. De Rotterdamse haven heeft drie van dergelijke Veiligheidscontouren: Botlek-Vondelingenplaat, Europoort en Landtong.
De groepsaanwijzing binnen de Veiligheidscontour Botlek-Vondelingenplaat is aan de 47 (!) Brzo-inrichtingen uitgevaardigd die binnen deze Veiligheidscontour gelegen zijn. Met deze groepsaanwijzing wordt aan deze 47 Brzo-bedrijven de verplichting opgelegd om onderling eerst zelf nader te gaan bepalen
of
er überhaupt sprake kan zijn van onderlinge domino-effecten. Als dat zo is moeten zij vervolgens (risico)informatie uitwisselen, waar nodig hun systemen aanpassen en het publiek informeren (conform het bepaalde van artikel 8 lid 3 en 4 Brzo 2015). Verder is in de aanwijzing aangegeven dat hetzelfde geldt indien een van deze 47 Brzo-bedrijven domino-effecten kan veroorzaken bij andere Brzo-inrichtingen binnen de andere Veiligheidscontouren (namelijk die van Europoort en Landtong). Daar moeten deze 47 bedrijven dus kennelijk ook zelf onderzoek naar (laten) doen. Ik neem aan dat de andere groepsaanwijzingen binnen de Veiligheidscontour Europoort en Landtong een soortgelijke strekking hebben.
Uit eerder verricht onderzoek van het (toenmalige) ministerie van VROM (zie rapport "Domino of zo..") blijkt dat het bevoegd gezag veel tijd kwijt is met het beoordelen of er sprake is van een domino-effect om vervolgens een domino-aanwijzing uit te vaardigen. Dat onderzoek wordt met deze groepsaanwijzingen ongeclausuleerd bij de bedrijven gelegd. Dit zal alle bedrijven veel tijd (en geld) kosten, terwijl de bedrijven niet de benodigde informatie bezitten (en het bevoegde gezag wel) en voorts de toetsingskaders van dat onderzoek voor de bedrijven niet duidelijk zijn.
De vraag rijst vervolgens of een dergelijke algemene aanwijzing van groepen van inrichtingen om uitvoering te geven aan het terecht belangrijke aspect van domino-effecten, is toegestaan. Ik ben van mening van niet en licht dat nader toe.
Een domino-aanwijzing is aan de orde indien er een domino-effect tussen Brzo-inrichtingen kan optreden. Een domino-effect ziet op een het feit dat de risico's op een zwaar ongeval of de gevolgen daarvan groter kunnen zijn, dan een Brzo-inrichting zonder de aanwezigheid van de andere Brzo-inrichting zou veroorzaken. Een "zwaar ongeval" ziet op een gebeurtenis als gevolg van een ongecontroleerde ontwikkeling tijdens de bedrijfsuitoefening in een inrichting, waardoor onmiddellijk of na verloop van tijd ernstig gevaar voor de menselijke gezondheid of het milieu binnen of buiten de inrichting ontstaat en waarbij één of meer gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Een voorbeeld: als gevolg van een incident met een drukgolf bij het ene bedrijf kan een tank met gevaarlijke stoffen bij een naburig bedrijf bezwijken en aanleiding geven tot een nog groter risico voor de omgeving. Het is uiteraard terecht dat (ook onder het Brzo 1999) aandacht wordt besteed aan domino-effecten en dat een domino-aanwijzing waar nodig wordt uitgevaardigd.
Dat het bevoegd gezag en niet de bedrijven zelf moeten vaststellen of er van mogelijke domino-effecten sprake kan zijn, blijkt uit artikel 8 lid 1 Brzo 2015. Daarin wordt aangegeven dat het bevoegd gezag op grond van alle beschikbare gegevens inrichtingen of groepen van inrichtingen aanwijst, waarvoor het risico op een zwaar ongeval of gevolgen daarvan, ten gevolge van de geografische ligging van die inrichtingen ten opzichte van elkaar en de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in die inrichtingen, groter kunnen zijn dan op grond van de in die afzonderlijke inrichtingen aanwezige hoeveelheden kan worden verwacht (de domino-aanwijzing). Een dergelijke beoordeling heeft met deze aanwijzing niet plaatsgevonden, behalve de beoordeling dat de betrokken 47 Brzo-inrichtingen zijn gelegen binnen de betrokken Veiligheidscontour, waarvan artikel 7 van de Regeling risico's zware ongevallen (Rrzo) aangeeft dat binnen een dergelijke Veiligheidscontour groepen van inrichtingen kunnen worden aangewezen. Maar zelfs dat nieuwe artikel 7 Rrzo doet niet af aan het feit dat artikel 8 lid 1 Brzo 2015 een aanwijzing vergt op grond van een beoordeling aan de hand van alle beschikbare gegevens bij en door het bevoegd gezag. Die beoordeling is in dit geval ten onrechte uitgebleven.
Het is overigens ook logisch dat die beoordeling bij het bevoegd gezag moet liggen, aangezien uit het systeem van de Brzo 2015 volgt dat veel gegevens ook over domino-effecten door zowel lagedrempel- als hogedrempelinrichtingen aan het bevoegd gezag (onder andere in de kennisgeving) moeten worden verstrekt en die informatie van de Brzo-bedrijven dus bij het bevoegde gezag aanwezig is.
Dat het bevoegde gezag die beoordeling moet maken volgt ook uit de onderliggende Europese Seveso III-richtlijn, die aangeeft dat de lidstaten ervoor zorgdragen dat
de bevoegde autoriteit
aan de hand van de door de exploitanten (van Brzo-inrichtingen) verstrekte informatie bepaalt voor welke hogedrempel- en lagedrempelinrichtingen of groepen van inrichtingen het risico op of de gevolgen van een zwaar ongeval groter kunnen zijn ten gevolge van de geografische situatie en de nabijheid van die inrichtingen en welke gevaarlijke stoffen daar aanwezig zijn (artikel 9 lid 1 Seveso III-richtlijn).
De DCMR heeft in de groepsaanwijzing een informatiebijeenkomst aangekondigd die op 30 januari 2018 heeft plaatsgevonden en georganiseerd was door Deltalinqs. Tijdens die bijeenkomst bleek dat bij de aangeschreven bedrijven terecht veel vragen waren gerezen. Een relevante vraag betrof op welke wijze deze Brzo-inrichtingen moeten bepalen of zij relevante domino-effecten ten opzichte van elkaar veroorzaken en welke (toetsings)kaders daarbij relevant zijn. Zelfs als die hobbel genomen is, rijst vervolgens de vraag over hoever de verplichting over de informatie verstrekking reikt tussen de domino-bedrijven onderling en hetgeen naar het publiek gecommuniceerd worden. Ook daar geldt: binnen welke straal moeten de (domino) effecten worden bezien en worden gecommuniceerd. Vanuit de DCMR werd toegezegd dat deze vragen nog zullen worden beantwoord. Het roept wat mij betreft om een landelijke beantwoording van deze vragen. Overigens geeft artikel 8 lid 5 Brzo 2015 ook de mogelijkheid om de verplichtingen die voortvloeien uit het gehele artikel 8 inclusief de aanwijzing in nadere regels uit te werken. Een dergelijke uitwerking ontbreekt tot op heden.
Artikel 9 lid 2 van de Seveso III-richtlijn geeft verder aan dat voor het uitvoeren van een (correct uitgevaardigde) domino-aanwijzing de bevoegde autoriteit vervolgens bijkomende informatie naast de informatie over domino-effecten gedaan in de Brzo-kennisgeving aan de betrokken exploitant moet verstrekken, indien dit nodig is voor de uitvoering van de domino-aanwijzing. Deze bepaling heeft men in het Brzo 2015 neergelegd in artikel 8 lid 2, waarin slechts wordt gesteld dat het bevoegd gezag de Brzo-kennisgeving op dat punt van de ene aan de betrokken andere exploitant verstrekt. Ten behoeve van de relevante informatie uitwisseling tussen aangewezen bedrijven lijkt artikel 9 lid 2 van de Seveso III-richtlijn niet goed (te beperkt) in de Brzo 2015 te zijn geïmplementeerd. In de groepsaanwijzing worden de bedrijven zelfs niet op deze informatieverstrekking gewezen.
Ik ben van mening dat het bevoegd gezag ook bij een groepsaanwijzing aan de hand van alle bij het bevoegd gezag beschikbare gegevens groepen van inrichtingen kan aanwijzen die domino-effecten kunnen veroorzaken. Daarbij moeten ook binnen een Veiligheidscontour de Brzo-bedrijven die domino-effecten kunnen veroorzaken na onderzoek vanuit het bevoegd gezag concreet worden benoemd en zal vervolgens de benodigde informatie vanuit het bevoegd gezag aan de betrokken Brzo-exploitanten (op verzoek) moeten worden verstrekt. Vervolgens zijn die de aangewezen bedrijven dan aan zet om eventueel ook nog nadere gegevens onderling uit te wisselen om vervolgens hun preventiebeleid, veiligheidsbeheerssysteem, veiligheidsrapport en intern noodplan aan te passen en gezamenlijk publieksvoorlichting te verstrekken. Daarbij is het wel noodzakelijk dat minimaal een landelijke handreiking aanwezig is ter nadere afbakening en invulling van deze verplichtingen.
Aandacht voor domino-effecten middels het uitvaardigen van (groeps)aanwijzingen is op zich een zeer goed doel. Er zijn groepsaanwijzingen in de Rotterdamse haven in de eerste week van januari 2018 aan alle Brzo-inrichtingen binnen de drie Veiligheidscontouren Botlek-Vondelingenplaat, Europoort en Landtong uitgevaardigd. De bezwaartermijn voor deze aangeschreven Brzo-bedrijven bedraagt zes weken. Ik raad de aangeschreven Brzo-bedrijven aan die te benutten en derhalve bezwaren in te (laten) dienen om in ieder geval uw "domino-groep" (uiteindelijk) nader afgebakend te krijgen door onderzoek vanuit het bevoegd gezag. De uitgevaardigde groepsaanwijzingen in de Rotterdamse haven zorgen voor veel werk voor alle aangeschreven Brzo-bedrijven (binnen de Veiligheidscontour Botlek-Vondelingenplaat alleen al 47) die zonder de benodigde informatie die het bevoegd gezag wel bezit, aan de hand van onduidelijke kaders zelf onderzoek moeten gaan verrichten en conclusies moeten gaan trekken, daar waar het bevoegde gezag eerst aan zet was. De groepsaanwijzing is volgens mij veel te algemeen, veel te onbepaald, terwijl ook de concrete verplichtingen die uit de aanwijzing voortvloeien voor de aangeschreven bedrijven onduidelijk zijn.
Tot slot: het mag niet uit het oog worden verloren dat het niet of niet goed invulling geven aan deze verplichtingen een strafbaar feit is en er ook bestuursrechtelijk kan worden gehandhaafd (met een last onder dwangsom of bestuursdwang) (zie artikel 17 Brzo 2015).
