Vanochtend is de wijziging van de Ladder voor duurzame verstedelijking verschenen in het Staatsblad. 1) De gewijzigde Ladder, die op 1 juli 2017 in werking treedt, staat centraal in het seminar van Stibbe en Bureau Stedelijke Planning op dinsdag 16 mei 2017.
1)
http://www.omgevingsweb.nl/cms/files/2017-05/stb-2017-182-bekendmaking-12-mei.pdf
De nieuwe tekst
De nieuwe Ladder wordt geregeld in artikel 3.1.6 leden 2 4 Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en luidt:
2. De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.
Een onderzoek naar de behoefte als bedoeld in het tweede lid, heeft, in het geval dat een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid, ziet op de vestiging van een dienst als bedoeld in artikel 1 van de Dienstenwet en dit onderzoek betrekking heeft op de economische behoefte, de marktvraag of de beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van die vestiging, slechts tot doel na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
De begrippen
bestaand stedelijk gebied
en
nieuwe stedelijke ontwikkeling
, opgenomen in artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder h en i Bro, blijven ongewijzigd.
Enkele observaties over de nieuwe Ladder
De wijzigingen in de vastgestelde nieuwe Laddertekst ten opzichte van het ontwerp zijn beperkt. Graag verwijs ik u voor een bespreking van de ontwerptekst naar mijn
blogbericht
daarover.
Een aantal punten verdient aandacht:
Treden vervallen? Artikel 3.1.6 lid 2 Bro bestaat niet meer uit drie treden, voorheen opgenomen in de subleden a c: de nieuwe Ladder bestaat in wezen uit de eerste twee oude treden, samengevoegd in één artikellid. Dit betekent dat als in een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, de behoefte aan die ontwikkeling moet worden beschreven. Indien de ontwikkeling is voorzien buiten het bestaand stedelijk gebied, dan moet worden gemotiveerd waarom de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd.
De derde trede is komen te verallen. Deze vergde dat, indien de ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied is voorzien, toegelicht wordt dat de betrokken locatie goed bereikbaar is.
Vervanging begrip actuele regionale behoefte door behoefte: volgens de nota van toelichting (p. 6-7) leidde het begrip regionale tot discussie over de vraag of de toelichting betrekking diende te hebben op een bestuurlijke regio of op het ruimtelijk verzorgingsgebied/de marktregio. In de nota van toelichting staat terecht: De aard en de omvang van de stedelijke ontwikkeling zijn bepalend voor de afbakening van het gebied waarbinnen de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden afgewogen.. Slechts het ruimtelijk verzorgingsgebied/de marktregio is daarmee relevant voor het behoefteonderzoek, niet de bestuurlijke regio.
Ook de term
actuele
is komen te vervallen: het ligt immers niet voor de hand dat kan worden volstaan met een niet-actueel behoefteonderzoek.
Behoefteonderzoek is en blijft maatwerk: in de nota van toelichting (p. 7) staat: Zowel bij een ontwikkeling binnen als buiten het bestaand stedelijk gebied blijft het van belang de behoefte te onderbouwen. Het is primair aan het gemeentebestuur om op basis van het ruimtelijke verzorgingsgebied van de betreffende ontwikkeling te bepalen tot welk gebied de onderbouwing van de behoefte zich uitstrekt. Dit gebied kan verschillen naar gelang de aard en de omvang van de voorziene stedelijke ontwikkeling. Met andere woorden: de aard en omvang van de ontwikkeling in relatie tot de context zijn bepalend voor de uitgebreidheid van de onderbouwing: bij elk plan hoort een bij dat plan passende onderbouwing.. De nieuwe Ladder geeft dus niet meer zekerheid over wanneer een behoefteonderzoek de toets van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal doorstaan: ruimtelijke ordening en daarmee ook de Ladder is en blijft casuïstisch maatwerk.
Doorschuiving Ladderonderzoek naar wijzigings- of uitwerkingsplan: de opvallendste wijziging is het nieuwe lid 3 van artikel 3.1.6. Die bepaling strekt ertoe dat indien een bestemmingsplan voorziet in uitwerkingsplichten of wijzigingsbevoegdheden, bij dat bestemmingsplan kan worden bepaald dat de Laddertoets pas hoeft te worden verricht in het kader van de vaststelling van het uitwerkings- of wijzigingsplan. Op het eerste gezicht lijkt dit het gemakkelijker te maken om globalere plannen te maken, omdat die pas later ten behoeve van concrete ontwikkelingen op het punt van de Ladder hoeven te worden onderbouwd. Terecht staat in de nota van toelichting (p. 8-9) echter ook dat andere bepalingen, zoals artikel 3:2 Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.1.6 lid 1 onder f Bro, wel vergen dat de ruimtelijke gevolgen van uitwerkingsplichten of wijzigingsbevoegdheden al ten tijde van de vaststelling van het moederplan inzichtelijk moeten worden gemaakt. Ik vermoed daarom dat het effect van het nieuwe artikel 3.1.6 lid 3 Bro ten opzichte van de bestaande Afdelingsjurisprudentie, (zeer) beperkt zal zijn.
Een vraag die in de praktijk leefde naar aanleiding van het ontwerp van artikel 3.1.6 lid 3 Bro was welke betekenis deze bepaling had voor het vaststellen van het planologisch aanbod dat moet worden betrokken bij een behoefteonderzoek. Hiertoe is de volgende tekst in de vastgestelde nota van toelichting (p. 9) ingevoegd:
Toepassing van het derde lid heeft tot gevolg dat de met uitwerkingsplicht of wijzigingsbevoegdheid bestemde locatie, tot het moment van vaststelling van het wijzigings- of uitwerkingsplan, geen onderdeel zal uitmaken van het aanbod/planologische voorraad bij Laddertoetsen voor andere locaties in de omgeving.
. Kortom: als toepassing wordt gegeven aan artikel 3.1.6 lid 3 Bro, dan telt het aanbod waarin met de uitwerkingsplicht of de wijzigingsbevoegdheid wordt voorzien, niet mee voor het planologisch aanbod dat moet worden betrokken bij het behoefteonderzoek.
Ingeval van saldering geen nieuwe stedelijke ontwikkeling?: uit de Afdelingsjurisprudentie valt niet duidelijk af te leiden of ingeval van saldering (dat wil zeggen: de verplaatsing van een stedelijke ontwikkeling, zonder netto extra (planologisch) ruimtebeslag), al dan niet sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hiertoe is in de vastgestelde nota van toelichting (p. 9-10) een nieuwe tekst opgenomen: Ontwikkelingen en regelingen die geen extra verstedelijking mogelijk maken, maar bebouwing reduceren of verplaatsen, zoals de Ruimte voor ruimteregelingen, worden niet gezien als stedelijke ontwikkeling in de zin van de Ladder.. Kortom, het uitgangspunt van de nota van toelichting is dat saldering niet kan leiden tot een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Wij zullen de Afdelingsjurisprudentie hierover moeten afwachten. Dit gegeven kan een stimulans zijn om ongebruikte incourante planologische ruimte weg te bestemmen ten behoeve van (kansrijke) nieuwe stedelijke ontwikkelingen.
