De wetgever beoogt met de Omgevingswet een aantal doelen, waaronder een kwalitatief betere en flexibelere besluitvorming, te bereiken. Het succes van de Omgevingswet is in grote mate afhankelijk van het bereiken van die doelen. In dit verband zijn de vier algemene maatregelen van bestuur (“Amvb’s“) die op grond van de Omgevingswet vastgesteld zullen worden van groot belang.
De wetgever beoogt met de Omgevingswet een aantal doelen, waaronder een kwalitatief betere en flexibelere besluitvorming, te bereiken. Het succes van de Omgevingswet is in grote mate afhankelijk van het bereiken van die doelen. In dit verband zijn de vier algemene maatregelen van bestuur (Amvbs) die op grond van de Omgevingswet vastgesteld zullen worden van groot belang. De inhoud van het omgevingsrecht wordt namelijk voor een groot deel in deze Amvbs bepaald. Hierna zullen wij allereerst de inhoud van deze vier Amvbs, zoals voorzien door de wetgever, uiteen zetten. Vervolgens staan wij stil bij de overwegingen de Raad van State over deze vier Amvbs. Wij sluiten af met een aantal opmerkingen over deze vier Amvbs.
De wetgever over de inhoud van de Amvbs
Op dit moment beoogt de wetgever dat de volgende vier Amvbs vastgesteld worden:
(i) het Omgevingsbesluit;
(ii) het Besluit kwaliteit leefomgeving;
(iii) twee besluiten over de activiteiten in de fysieke leefomgeving. Zij reguleren feitelijke handelingen van burgers, bedrijven en overheden.
Het is de bedoeling dat 120 huidige Amvbs in deze vier nieuwe Amvbs worden geïntegreerd. Dit is op zichzelf een lastige taak. Maar als de wetgever daarin slaagt (en niet alleen de huidige teksten van de 120 Amvbs onder elkaar zet), dan zal de overzichtelijkheid van het omgevingsrecht aanzienlijk verbeteren.
Hoewel de inhoud van de vier Amvbs niet helemaal bekend is, kan de volgende grove schets gegeven worden van de inhoud:
?In het Omgevingsbesluit komen algemene en procedurele bepalingen. Deze bepalingen werken de zes instrumenten, die besproken zijn in het blogbericht van Aaldert ten Veen,
De Omgevingswet; waarom ook weer en hoe verder
?, nader uit. Zo zal bijvoorbeeld in het Omgevingsbesluit bepaald worden in welke gevallen Gedeputeerde Staten het bevoegd gezag zijn bij onder andere afwijkingsactiviteiten van provinciaal belang, bepaalde milieubelastende activiteiten en Natura 2000-activiteiten (MvT, p. 491). Andere bepalingen over bevoegdheidsverdelingen zullen waarschijnlijk ook in het Omgevingsbesluit neergelegd worden.
?Door middel van het Besluit kwaliteit leefomgeving worden de inhoudelijke normen gesteld voor bestuursorganen die instrumenten van de Omgevingswet toepassen. Deze (herziene) inhoudelijke normen betreffen onder andere (i) omgevingswaarden, (ii) instructieregels en (iii) beoordelingsregels voor vergunningaanvragen.
?Zoals reeds opgemerkt zullen over de activiteiten in de fysieke leefomgeving twee Amvbs vastgesteld worden. De kern van de ene amvb zal bestaan uit het huidige Actualiteitenbesluit milieubeheer. Het huidige Bouwbesluit 2012 zal de kern van de andere amvb zijn (MvT, p. 29; zie ook het blogbericht van Jan Reinier van Angeren:
Algemene Rijksregels in de Omgevingswet: hoe ver reikt de macht van het Rijk?).
De Raad van State over verhouding tussen de Omgevingswet en de vier Amvbs
De Raad van State is in haar advies over de omgevingswet kritisch geweest over de verhouding tussen de Omgevingswet en de vier Amvbs. Zij heeft benadrukt dat de materie voor een belangrijk deel geregeld zal worden in de Amvbs en dat, nu de inhoud van de Amvbs nog niet bekend is, pas beoordeeld kan worden of de Omgevingswet beantwoordt aan de geformuleerde doelstellingen als de inhoud van de Amvbs voldoende bekend is. Verder is vermeldenswaardig in dit verband dat de Raad van State ook heeft onderstreept dat het parlement betrokken dient te zijn bij de belangrijkste onderdelen van de wetgeving. Aangezien die inhoud grotendeels in de Amvbs zal komen waar in beginsel een minder uitgebreide voorbereidingsprocedure voor geldt dan voor een wet in formele zin, is het maar de vraag of het parlement conform het advies van de Raad van State in voldoende mate betrokken wordt.
De wetgever heeft echter wel aangegeven ernaar te zullen streven de ontwerpen van de Amvbs en de nog op te stellen Invoeringswet Omgevingswet gelijktijdig aan de Raad van State voor te zullen leggen (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 962, nr.4, p.37). Als dit lukt dan heeft het parlement de mogelijkheid om ook de Amvbs te betrekken in de inhoudelijke beoordeling van (en de stemming over) de Omgevingswet. In een aan de Tweede Kamer gerichte brief d.d. 1 oktober 2014 heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu bevestigd dat deze route gevolgd wordt. Volgens de voorgestelde planning in deze brief worden de ontwerp-Amvbs voorgelegd aan de Raad van State en de Staten Generaal in 2016 en (al dan niet in gewijzigd) gepubliceerd in 2017.
Conclusie: de Amvbs als vier pilaren van de Omgevingswet
De probleemanalyse van de wetgever delen wij. Met 120 Amvbs (en andere lagere regelingen) laat het overzicht en de coherentie in het omgevingsrecht te wensen over. Het bijeen brengen van deze vele regelingen in vier Amvbs is echter een lastige klus. Of de Omgevingswet een geslaagd project is hangt in grote mate af van het volbrengen van deze klus. Het omgevingsrecht zal immers voor een zeer belangrijk deel in die vier Amvbs vervat worden. Deze vier Amvbs zijn daarom de (spreekwoordelijke) pilaren van de Omgevingswet. Het strekt dus tot aanbeveling om de Omgevingswet alleen aan te nemen wanneer het parlement, de Raad van State en belangrijke actoren uit maatschappelijk middenveld zich kunnen vinden in de inhoud en de vormgeving van deze vier Amvbs. Wanneer de ontwerpen van de Amvbs gereed zijn kunnen we beoordelen in hoeverre de fundamenten van de Omgevingswet stevig zijn.
Voor een toelichting op de Omgevingswet:
Meer artikelen van Stibbe over de Omgevingswet:
Het Omgevingsplan in de Omgevingswet: zoveel verandert er niet, maar wees scherp op wat er verandert
De programmatische aanpak in de Omgevingswet, een onverplicht bijzonder programma
Stand van zaken Omgevingswet: uitvoeringsregelgeving en planning
Het omgevingsplan in de nieuwe Omgevingswet: voer voor discussie
Omgevingswet
Factsheet: OmgevingswetRuimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit
Informatieblad Omgevingswet. Ruimte voor ontwikkeling Waarborgen voor kwaliteit.
Colleges Omgevingswet
Deel 7: Colleges Kijk op de Omgevingswet
Deel 6: Bert Rademaker over de winst van één omgevingsplan
Deel 5: Hans Alders over integraal werken en brede participatie
Deel 4: Natasha Groot en Michiel Koetsier over het samen werken aan een integrale omgevingsvisie
Deel 3: Liesbeth Schippers over vertrouwen: geregisseerde eigen verantwoordelijkheid
Deel 1: Ed Nijpels over hoe de Omgevingswet zorgt voor duurzame projecten
Deel 2: Niels Koeman over de kansen van flexibele regels voor krimpgebieden
