Toekomstige generaties rechtenstudenten krijgen zeker tentamenvragen over de verschillende soorten programma’s in de Omgevingswet. Om te beginnen zijn er de verplichte en onverplichte programma’s en de programma’s met en zonder programmatische aanpak. Wij voegen hieraan het onderscheid tussen wettelijke en buitenwettelijke programma’s toe. Dit kan de rechtenstudent nog bevatten, net als het feit dat er drie soorten verplichte programma’s zijn. Het wordt lastig als gevraagd wordt of een verplicht programma altijd een programmatische aanpak heeft en of een onverplicht programma met zo’n aanpak eigenlijk nog wel onverplicht kan heten.
‘Hoezo Eenvoudig Beter?’ zal de rechtenstudent verzuchten. Toch lijkt het programma een goed instrument voor de Regionale Energie Strategieën (RES). Daarin worden afspraken van het Klimaatakkoord over Elektriciteit en Gebouwde omgeving regionaal uitgewerkt. Het eindproduct bestaat uit dertig regionale energiestrategieën. De strategieën voor elektriciteit zijn bouwstenen voor de omgevingsvisies, die in het kader van de Omgevingswet verder worden uitgewerkt in omgevingsplannen, omgevingsvergunningen en projectbesluiten.
Het programma is een beleidsinstrument met een uitvoeringsgerichte focus. Het bevat een uitwerking van het beleid en maatregelen voor het behalen van concrete gemeentelijke doelen. Juist door het inzetten van het instrument programma onder de Omgevingswet, kunnen gemeenten zorgen dat duurzaamheidsdoelen gehaald worden. Het instrument kan de brug vormen tussen hoofdlijnen van beleid (visie) en besluitvorming over activiteiten (plan en vergunning). Dat kan met een uitvoeringsstrategie, borging van financiële en juridische uitvoerbaarheid en inbreng van bewoners en bedrijven. Dit maakt het geschikt om uitvoering te geven aan de RES.
Het programma is bekend als beleidsinstrument en als juridisch instrument sinds het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Een andere en eerdere kandidaat is de Stad en Milieubenadering, met de Crisis- en herstelwet als opvolger. Het programma is in de Omgevingswet gejuridificeerd, net zoals het project in de Wabo is gejuridificeerd in het projectbesluit. Volgens de Omgevingswet heeft een programma tot doel om een of meer omgevingswaarden, of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven voldoen, door het uitvoeren van maatregelen. Dit is een wel erg brede formulering, waarin met groot gemak al het beleid binnen de ruimtelijke inrichting past, zelfs het buitenwettelijk beleid.
Waarom zou een overheidsorgaan ervoor kiezen om beleid uit te voeren binnen een programma, zoals bedoeld in de wet? Om te beginnen heeft een overheidsorgaan geen keuze wanneer deze een omgevingswaarde heeft vastgesteld en er een overschrijding dreigt. Dat schept de plicht tot het opstellen van een programma met maatregelen (3.10 Ow). Is er geen omgevingswaarde vastgesteld, of dreigt geen overschrijding van een vastgestelde waarde, dan is een programma niet verplicht. Vraag is dan waarom je het wel zou opstellen. Een antwoord is de keuze voor een programmatische benadering. Een programma met een dergelijke benadering bevat een kader waarmee gedurende de looptijd de toelaatbaarheid wordt beoordeeld van nieuwe activiteiten binnen het gebied, waarop het programma betrekking heeft. Juist hier is een match met de RES.
Al ruim voor de RES maakten vele gemeenten routekaarten die uitwezen dat in hun gebied te weinig ruimte is voor duurzame opwekking van elektriciteit. Wordt er gekeken op regionaal niveau, dan komt daar hetzelfde uit: ja, er is genoeg ruimte op land voor de 35 petajoule die het Klimaatakkoord vereist, maar dan staat wel het hele land vol windmolens en zonneweides. Uiteraard heeft het programma onder de Omgevingswet daarvoor geen oplossing, maar de programmatische benadering is wel een methode om te kunnen omgaan met een lastige opgave als deze. In een programma kan de gehele opgave worden opgenomen als werkpakket, terwijl duidelijk is dat dit pakket vele jaren werk betekent en er nog heel veel strategische keuzes gemaakt moeten worden.
Het stelsel van de Omgevingswet bevat weinig bepalingen over de inhoud van programma’s. De volgende bouwstenen kunnen dienen voor een uitvoerbaar programma dat voortvloeit uit een RES:
Strategische keuzes over waar, wanneer en hoeveel energie bespaard, opgewekt en opgeslagen wordt en welke infrastructuur daarvoor nodig is.
Inhoudelijke afstemming met ander ruimtelijk beleid en keuzes daarover.
Planning.
Borging van juridische uitvoerbaarheid van projecten (omgevingsrechtelijk, eventueel aangevuld met een strategie voor contractering en aanbesteding).
De wijze waarop andere instrumenten worden ingezet, zoals subsidies en heffingen.
Borging van financiële uitvoerbaarheid van projecten.
Samenwerking en afstemming tussen overheden.
Publieksparticipatie.
Door deze elementen in een programma op te nemen, kunnen gemeenten in elk geval aantonen dat zij de duurzaamheidsdoelen uit de RES serieus nemen, ondanks hun enormiteit. Zij kunnen verantwoorden waarmee ze starten en wat ze nog moeten laten liggen. Daarmee kan het programma nuchterheid brengen ten opzichte van Omgevingsvisies die moeten beschrijven wat nodig zal zijn. Ook kan het handen en voeten geven aan het Omgevingsplan, dat aangeeft waar nu investeringen in de opwek van duurzame energie zijn toegestaan. Investeerders kunnen zelfs het programma omarmen en een organisatie opzetten die hieraan uitvoering geeft.
Jurgen van der Heijden is een van de sprekers op het seminar De juridische versnelling van de energietransitie. Tijdens dit seminar gaan we de versnelling van de energietransitie juridisch en beleidsmatig verkennen. Bekijk het programma
