De vele vakantieparken die ons land rijk is, worden niet uitsluitend voor recreatie gebruikt. Een groot aantal recreatiewoningen op deze parken wordt namelijk permanent bewoond door diverse groepen mensen die om uiteenlopende redenen geen onderdak op de reguliere woningmarkt kunnen vinden. Op recreatiewoningen rust echter doorgaans een recreatieve bestemming. Permanente bewoning is in dat geval op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan. In deze blogreeks bespreken we recente (handhavings)jurisprudentie op dit gebied. Bijvoorbeeld over uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving en invordering van dwangsommen. In dit zesde deel van deze blogreeks bespreken we de persoonsgebonden omgevingsvergunning en staan we stil bij de verschillen met de eerder besproken persoonsgebonden gedoogbeschikking.
In 2007 is met artikel 4, onder 10, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (de ‘kruimellijst’ bij het Bor) de figuur van de persoonsgebonden omgevingsvergunning geïntroduceerd. Artikel 2.25, derde lid, van de Wabo voorziet in deze mogelijkheid. Dit werd nodig geacht omdat niet alle gemeenten overgingen tot het formuleren van een eigen gedoogbeleid, waartoe de toenmalige minister van VROM in 2003 opriep (zie hierover ons vorige blogbericht). Het artikel stelt een viertal cumulatieve eisen waaraan moet worden voldaan om voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning in aanmerking te kunnen komen:
1) De recreatiewoning moet voldoen aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen (bijvoorbeeld de in het Bouwbesluit 2012 neergelegde eisen voor bestaande bouw);
2) de bewoning is niet in strijd met regels gesteld bij of krachtens de Wet milieubeheer, Wet geluidhinder, Wet ammoniak en veehouderij, Wet geurhinder en veehouderij of de Reconstructiewet concentratiegebieden;
3) de bewoner had op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik en bewoont deze sindsdien onafgebroken (de ‘peildatum’);
4) en de bewoner was op 31 oktober 2003 meerderjarig.
Bij het besluit op de aanvraag van een persoonsgebonden omgevingsvergunning beschikt het college over beleidsruimte: ook als aan alle vier de eisen wordt voldaan, kan het college dus besluiten om de aanvraag af te wijzen (mits voldoende gemotiveerd). Voldoen de (inwonende) huisgenoten van degene die een persoonsgebonden omgevingsvergunning aanvraagt ook aan deze eisen uit het Bor, dan wordt de vergunning overigens ook aan hen verleend (Stb. 2010, 143.).
Deze omgevingsvergunning is niet alleen (de naam verraadt het al) persoonsgebonden, maar ook objectgebonden. Op grond van artikel 5.18 van het Bor dient het college in een persoonsgebonden omgevingsvergunning op te nemen dat deze slechts geldt voor de periode waarin de recreatiewoning onafgebroken wordt bewoond door de persoon aan wie de vergunning is verleend. De vergunning geeft de houder ervan het recht om de permanente bewoning voort te zetten totdat hij/zij verhuist of overlijdt. Gemeenten kunnen er vervolgens voor kiezen om voor de desbetreffende recreatiewoning persoonsgebonden overgangsrecht in een bestemmingsplan op te nemen. Hierop gaan wij in ons volgende blog verder in.
Op de omgevingsvergunning is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing zoals bedoeld in artikel 3.7 e.v. van de Wabo. Daarmee is het dus van belang om de wettelijke beslistermijn goed in de gaten te houden om te voorkomen dat een persoonsgebonden omgevingsvergunning van rechtswege wordt verleend. Dit vanwege de lex silencio positivo.
Bij de persoonsgebonden gedoogbeschikking (waar we in het vorige bericht bij hebben stilgestaan) is slechts sprake van het gedogen van een overtreding. Met de verlening van een persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt de permanente bewoning gedurende die periode gelegaliseerd en is dus niet langer sprake van een overtreding. Verder is de afwijzing van de aanvraag of intrekking van een persoonsgebonden omgevingsvergunning – in tegenstelling tot bij een gedoogbeschikking – wel een besluit en dus appellabel.
Een volgend verschil is dat de lex silencio positivo geen rol speelt bij de persoonsgebonden gedoogbeschikking. Met andere woorden wanneer het college te laat of niet op een aanvraag reageert, wordt de gedoogbeschikking niet stilzwijgend verleend. In een uitspraak van 13 juli 2011 speelt de casus dat een bewoner een aanvraag voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking indiende maar hier van het college nooit een reactie op kreeg. Hierop oordeelde de Afdeling dat het niet aan het college is om aan te tonen dat de bewoner een zodanige aanvraag niet heeft gedaan, maar dat het aan de bewoner is om zijn stelling in dit verband aannemelijk te maken. Bij het uitblijven van een reactie ligt het op de weg van de bewoner om tijdig bij het college aan de bel te trekken.
Tot slot is de persoonsgebonden gedoogbeschikking gebaseerd op gemeentelijk beleid en de uitwerking hiervan kan dus per gemeente verschillen. Dat geldt in beginsel niet voor de eisen voor de verlening van de omgevingsvergunning nu die bevoegdheid in het Bor is geregeld. De beleidsruimte van het college maakt echter dat er geen volledig gelijke toepassing hoeft te zijn.
In de jurisprudentie komt ook aan bod dat het college beleidsregels heeft opgesteld voor de concrete uitoefening van de bevoegdheid om persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen. Bijvoorbeeld in een Afdelingsuitspraak van 18 maart 2015, waar het ging om het college van Opmeer dat weigerde een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen onder verwijzing naar een gemeentelijke beleidsnota over permanente bewoning. Aan persoonsgebonden omgevingsvergunningen werd volgens die beleidsnota in geen geval medewerking verleend. De Afdeling vond dit beleid niet kennelijk onredelijk. Dit motiveert de Afdeling door te stellen dat in de Wabo slechts een wettelijke mogelijkheid en geen wettelijke verplichting bevat om een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor het permanent bewonen van een recreatieverblijf te verlenen.
Opvallend is dat de rechtbank Gelderland in een uitspraak van 24 november 2016 een andere lijn hanteert en oordeelt dat het niet mogelijk is vast te leggen dat het college in het geheel niet bereid is dergelijke vergunningen te verlenen. Dat is niet anders als die keuze van het college gebaseerd is op de afweging van ruimtelijke belangen. Beleid dat, zonder dat persoonlijke omstandigheden zijn afgewogen, categorisch uitsluit dat een omgevingsvergunning wordt verleend voor niet-recreatieve bewoning van een recreatiewoning, acht de rechtbank onredelijk. In het hoger beroep tegen deze uitspraak kwam de categorische uitsluiting als zodanig overigens niet aan de orde.
Een persoonsgebonden omgevingsvergunning geeft de bewoner van een recreatiewoning, net als een persoonsgebonden gedoogbeschikking, de mogelijkheid om in de recreatiewoning te blijven wonen. Deze twee instrumenten bestaan naast elkaar. De voorwaarden om in aanmerking te komen voor een omgevingsvergunning zijn strenger dan bij een gedoogbeschikking.1) een persoonsgebonden omgevingsvergunning legaliseert de bewoning waar bij een gedoogbeschikking de overtreding blijft bestaan; 2) een persoonsgebonden omgevingsvergunning is een besluit en appellabel, een gedoogbeschikking niet; 3) een persoonsgebonden omgevingsvergunning wordt bij niet tijdig beslissen verleend, bij een gedoogbeschikking geldt de lex silencio positivo niet; 4) de bevoegdheid tot het afgeven van een persoonsgebonden omgevingsvergunning laat ruimte voor gemeentelijk beleid binnen de kaders van het Bor, waar de persoonsgebonden gedoogbeschikking puur is gebaseerd op gemeentelijk beleid.
Door Laura van der Meulen en Marije van Mannekes
