De Omgevingswet, Maslow en vier fasen van cultuurverandering

Aangezien de medeoverheden het voorgenomen moment van inwerkingtreding van 1 januari 2021 ondersteunen, mag ervan worden uitgegaan dat die datum een serieuze optie is, al is die relatief. De minister wijst er terecht op dat omgevingsvisies ook nu al kunnen worden opgesteld. Het Ministerie wil overigens het goede voorbeeld geven door zelf intussen volop te werken aan de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). En ook kunnen de voorbereidingen voor het maken van provinciale omgevingsverordeningen en gemeentelijk omgevingsplannen volgens de minister nu al starten. De totale transitie van regelgeving, overgangsrecht en de veranderopgave (cultuuraspect) zou in 2029 moeten zijn afgerond. Eerder werd al aangegeven dat het digitale stelsel rond de Omgevingswet (DSO) in 2024 gereed zou moeten zijn. Dit roept de vraag op of er in het bijna twintigjarige traject vanaf de aankondiging van de stelselwijziging tot de afronding ervan (2010-2029) fasen zijn te onderscheiden die enige structuur in dat proces kunnen aanbrengen en daarmee een overkoepeld houvast voor acties kunnen bieden. In deze bijdrage wordt daar een voorzet voor gedaan op basis van de zogenoemde Leerfasen van Maslow: van onbewust onbekwaam naar onbewust bekwaam. De gemeenteraadsverkiezingen als ijkpunt voor cultuurverandering.

De leerfasen van Maslow

Behalve van zijn piramide waarmee hij de behoeftehiërarchie in beeld heeft gebracht en daarmee internationale faam verwierf, heeft deze Amerikaanse klinisch psycholoog ook een ontwikkelingsmatrix gepresenteerd waarin hij vier fasen van bekwaamwording onderscheidde. Ik gebruik dit model om een mogelijke fasering te schetsen in het proces van de invoering van de Omgevingswet over een langere periode en in dit geval tot 2030. Abraham Maslow onderscheidde deze fasen in het leerproces van bekwaamwording: de ontwikkeling van kennis en kunde op bepaalde vakgebieden of kennisdomeinen. Die fasen worden hier zeer verkort weergegeven. In de eerste fase is sprake van het zich nog onbewust zijn van de onbekwaamheid, waarbij wel wordt uitgegaan van de noodzaak van die bekwaamwording: onbewust onbekwaam. In de tweede fase groeit het besef van de noodzaak tot bekwaamheid en wordt er gestart met het werken aan bekwaamwording: bewust onbekwaam. In de derde fase wordt die bekwaamheid verworven in het ver-sterkte bewustzijn dat daartoe de noodzaak bestaat: bewust bekwaam. In de vierde en laatste fase heeft men zich de kennis en kunde eigen gemaakt: ze is geïnternaliseerd. Er wordt gehandeld volgens een nieuw, vast patroon op basis van de verworven vaardigheden die in tot op zekere hoogte gestandaardiseerd gedrag tot uiting komen. De betrokkenen zijn onbewust bekwaam.

De veranderfasen volgens IenM

In de brief van 5 juli dit jaar van de minister van IenM aan de Tweede Kamer over de voortgang van de stelselherziening rond de Omgevingswet

2)

worden eveneens vier fasen onderscheiden. Deze worden als veranderfasen aangeduid en dienen in lijn met het Bestuursakkoord van het Rijk en de decentrale overheden als ondersteuning bij de invoering van de wet. Praktisch doel daarvan is dat bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet de gebruikers in de geest van de Omgevingswet kunnen werken. Het gaat hierbij dus vooral om de cultuurverandering die bij de realisering van de stelselherziening prominent aan de orde is. De vier fasen doen erg denken aan de fasen in de Maslow-matrix. Het betreft:

1 bewustwording

2 verdieping

3 verbreding en verankering

4 doorontwikkeling en beheer.

Het werken aan de hand van deze fasen moet ervoor zorgen dat de betrokken overheden bij de implementatie van de wet elk hun eigen verandertraject kunnen doorlopen. Voor elke fase worden verschillende ondersteunende producten en activiteiten ontwikkeld en in de genoemde brief worden zij nader toegelicht.

Deze veranderfasen laten zich goed combineren met de vier leerfasen van Maslow en lijken daarop geënt. Voegen we daar ter specificering in de tijd nog enkele jaartallen aan toe dan leidt dat tot bovenstaande plaatje. Deze jaartallen zijn niet willekeurig gekozen: het betreft de jaren waarin gemeenteraadsverkiezingen zullen plaatsvinden of al hebben plaatsgevonden.

2) EK 2016-2017, 33 118, AC.

Eerste fase: bewustwording (2010-2018)

De start is bij de datum van 2010 toen, op basis van het regeerakkoord van oktober dat jaar (Rutte I: Vrijheid en verantwoordelijkheid) de eerste teksten rond de voorgenomen stelselwijziging in het omgevingsrecht door het Ministerie werden gepubliceerd. Er kan worden gesproken van een ontluikend bewustzijn van de noodzaak tot grondige herziening van het complexe stelsel van de regelgeving, planning en besluitvorming in de deeldomeinen van de fysieke leefomgeving. Dat bleek ook uit het regeerakkoord Rutte II van twee jaar later (Bruggen slaan) waarin werd aangekondigd dat het kabinet in 2013 met een wetsvoorstel voor een Omgevingswet zou komen ter vervanging van onder meer de wet op de ruimtelijke ordening en de waterwet. Dit leidde in juni 2014 (dus een jaar later dan aangekondigd) tot de indiening door de minister van IenM bij de Tweede Kamer van een voorstel van wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet). Na voortvarende behandeling in de Tweede en Eerste Kamer verscheen de Omgevingswet al op 23 maart 2016 in het Staatsblad, zonder nog in werking te treden. De minister zegde de Kamers toe de inwerkingtreding pas te laten plaatsvinden nadat de Kamers kennis zouden hebben genomen van de invoeringswetgeving en de uitvoeringsregelingen. De publicatie vond exact in het midden van een raadsperiode plaats en dus twee jaar voor de aanstaande verkiezingen van 21 maart 2018. De voorbereiding op de inwerkingtreding van de nieuwe wet per 1 januari 2021 is een mooie gelegenheid om in de komende gemeenteraadsverkiezingen de nieuwe wet tot gemeentepolitiek item te maken. Daarbij zouden de partijen zich kunnen uitspreken over hun ambities ten aanzien van het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving en daarvan kernpunt van hun beleid in de omgevingsvisies kunnen maken die in de komende raadsperiode zullen worden opgesteld. Helaas is daarvan op dit moment op politiek niveau in het zicht van de komende verkiezingen nog weinig te merken.

Gelet op het grote aantal gemeentelijke experimenten die thans plaatsvinden om in de vorm van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte een omgevingsplan te maken, maar ook wat betreft het opstellen van omgevingsvisies, kan niettemin gesproken worden van een groeiende bewustwording en van een toenemende bekwaamheid in het werken met de instrumenten uit de nieuwe wet, vooruitlopend op de inwerkingtreding. Wellicht niet zozeer in politieke fora maar des te meer in de ambtelijke en bestuurlijke kaders, daaruit blijkend dat intussen al in meer dan de helft van de gemeenten op de een of andere manier aandacht wordt besteed aan de invoering van de nieuwe wet. Ook in de politiek op rijksniveau is daar nog een flinke slag te slaan. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III van 10 oktober jl. (Vertrouwen in de toekomst) wordt van de Omgevingswet niet meer gezegd dan dat het wetgevingstraject wordt voortgezet. De geringe politieke ambitie blijkt ook uit de toevoeging dat bij de uitvoeringsregelingen beleidsneutraliteit uitgangspunt is.

Tweede fase: verdieping (2018-2022)

Wat de volgende fasen van bekwaamwording betreft, kan nog alleen maar in termen van voorspellingen en verwachtingen worden gesproken. Hierna zullen enkele korte lijnen worden getrokken aan de hand van de thans bekende datums en termijnen.

Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 zal de wet ruim een jaar in werking zijn en wordt van alle gemeenten verwacht dat ze met de uitvoering van de wet bezig zijn. Ook de uitvoeringsregelingen zijn dan van kracht en er wordt hard gewerkt aan het tot stand brengen en de invoering van enkele aanvullingswetten. Er zal sprake zijn van een verdieping in de zin van het op concreet niveau verder invulling geven aan de zorg voor de fysieke leefomgeving.

Dat zal gebeuren door de verschillende instrumenten uit de wet in hun nieuwe context in te zetten op basis van de nieuw verworven kennis en inzichten. In deze fase wordt men zich steeds meer bewust van het belang van het bekwaam zijn, van het leren kennen van de wettelijke mogelijkheden (kerninstrumenten en ondersteunende instrumenten), maar ook van de noodzaak om die mogelijkheden te gebruiken voor de realisering van de verbeterdoelen en de inhoudelijke doelstellingen van de Omgevingswet. Er wordt, zo mag worden verwacht, op een nieuwe manier via intensieve participatietrajecten gewerkt aan het tot stand brengen van integrale, strategische omgevingsvisies en aan diverse vormen van gemeentelijke omgevingsplannen, al dan niet in experimentele setting. De verder verruimde mogelijkheden van het werken met de omgevingsvergunning worden verkend en toegepast en vooral leert men omgaan met de kansen en de beperkingen van de vier uitvoeringsamvbs. Steeds meer van belang zal de samenwerking zijn van gemeenten met de provincies die in hun omgevingsverordeningen (die in 2021 gereed zullen zijn) richtinggevend beleid formuleren dat voor de gemeenten kaderstellend is. Deze verordeningen vormen de operationalisering van het provinciale omgevingsbeleid dat dan in de provinciale omgevingsvisies die thans al in de helft van de provincies zijn vastgesteld zal zijn neergelegd. Tot de beoogde cultuurverandering behoort ook dat de beide besturen met elkaar op basis van gelijkwaardigheid omgaan. Dat partnerschap houdt dan in dat de provincies de gemeenten intensief betrekken bij het opstellen van de provinciale omgevingsvisies en de omgevingsverordeningen. En omgekeerd delen de gemeenten hun centrale beleidspunten met de provincies, ook al dwingt de wet daar niet toe. In dat verband kan er wel op worden gewezen dat in artikel 2.2 van de Omgevingswet de beginselen van afstemming en samenwerking tussen bestuursorganen zijn opgenomen.

Derde fase: verbreding en verankering (2022-2026)

In deze periode moet het digitale stelsel zover gereed zijn dat de communicatie tussen overheid en burgers nagenoeg volledig digitaal kan plaatsvinden (2024). Was 2014 het jaar waarin de indiening van het wetsvoorstel Omgevingswet het ontluikend besef van de noodzaak van een stelselwijziging op het terrein van het omgevingsrecht een impuls gaf, zo zullen de gemeenteraads-verkiezingen twaalf jaar later waarschijnlijk de overgang markeren van de opbouw van het nieuwe stelsel naar een geleidelijke steady state (2026). De Omgevingswet en de uitvoeringsregelingen vormen dan de vaste basis om nieuwe ontwikkelingen te accommoderen, waarvoor ook de nieu-we instrumenten worden ingezet zoals omgevingsvisies, omgevingsverordeningen, omgevingsplannen en waterschapsverordeningen (voor zover dan vastgesteld) en brede omgevingsvergunningen en projectbesluiten. Het zal dan zaak zijn de bestaande instrumenten zo effectief en efficient mogelijk in te zetten en desgewenst aan te passen aan de nieuwe eisen van de tijd. Er is spra-ke van verdieping van de kennis en kunde en verankering van ontwikkelde beleidsprocessen. Deze beleidsverankering zal waarschijnlijk gepaard zal gaan met een afnemende politieke belangstelling voor de aanpassing van het systeem en de te hanteren werkwijzen. Verwacht mag worden dat de thans lopende trajecten van de aanvullingswetten in deze periode doorlopen zijn. Het werken met de Omgevingswet en haar instrumenten moet dan langzaamaan gewoon worden en het is de bedoeling dat de aandacht verschuift van de formulering van nieuwe, meer of minder ambitieuze beleidsdoelen naar de realisering daarvan.

De eerste vruchten van het Nieuwe Werken als gevolg van de in gang gezette en deels gerealiseerde cultuurverandering kunnen worden geplukt in de vorm van meer wederkerige verhoudin-gen tussen bestuur en burgers. Deze zijn het resultaat van het grotere vertrouwen in de burgers dat de nieuwe wet vraagt van de besturen alsook van de grotere vrijheid die aan initiatiefnemers

moet worden gegeven in ruil voor een grotere verantwoordelijkheid voor de publieke zaak van die kant. Die wederkerigheid is ook het gevolg vangrotere de verbondenheid tussen de partijen die de Omgevingswet beoogt te stimuleren.

Vierde fase: doorontwikkeling en beheer 2026-?

Het is moeilijk zo niet onmogelijk om in deze tijd van snelle veranderingen, zowel op mondiaal als op regionaal niveau tien jaar of meer vooruit te kijken. Volgens de Maslow-matrix zou dan, als de ontwikkelingstrend volgens de aangegeven jaartallen verloopt, vanaf 2026 sprake zijn van onbewuste bekwaamheid. Al wordt in de toelichting bij de ontwerpinvoeringswet een termijn van vijf jaar genoemd waarin de omgevingsvisies moeten zijn vastgesteld en een termijn van tien jaar voor de omgevingsplannen, we moeten er niet van uitgaan dat deze termijnen automatisch zijn verschoven met het uitstellen van de inwerkingtreding van de wet tot 2021. Door de minister is het jaartal 2029 genoemd waarop het gehele stelsel in werking zou moeten zijn. Dat zou dan in elk geval een kortere termijn inhouden dan tien jaar voor de omgevingsplannen. Ik hou hier dit laatstgenoemde jaartal voor aan. Wordt door het tot stand brengen van de omgevingsvisie wel met die verschuiving rekening gehouden dan betekent dit dat deze visies in 2026 gereed zouden moeten zijn.

Al heeft het Ministerie het over de opvolgende fase van beheer, het is niet te verwachten dat de Omgevingswet ooit een rustig bezit zal zijn. Daarvoor leven we eenvoudigweg in een te dynamisch tijdperk. Hooguit kan verwacht worden dat er sprake is van een periode waarin de ontwikkeling van de hiervoor genoemde instrumenten in rustiger vaarwater of in een beheerfase komt, maar dat zal niet het geval zijn met de realisering van de doelstellingen uit de Omgevingswet met toepassing van die instrumenten. Zonder toe te geven aan de verleiding om hier beleidsinhoudelijke vergezichten te schetsen, kan toch veilig de verwachting worden uitgesproken dat integrale concepten zoals klimaatadaptatie, energietransitie, circulaire economie, circulair grondstoffenbe-leid en dergelijke belangrijke impulsen zullen geven aan duurzame ontwikkeling, de hoofddoelstelling van de Omgevingswet.

Dergelijke concepten reiken echter verder dan deze wet en vereisen een samenhangend people-planet-profit- beleid. Is dit de opmaat naar een nog verdere verbreding van de wettelijke scope en zal er op dit punt sprake zijn van een doorontwikkeling? De in het regeerakkoord Rutte III (oktober 2017) aangekondigde Klimaatwet wijst alvast in die richting. Minder gevaarlijk lijkt het uit-spreken van de verwachting dat de gewijzigde maatschappelijke verhoudingen ook de verhouding tussen bestuur en burgers zullen beïnvloeden. Dat zal dan relevant zijn voor de wijze waarop de nieuwe instrumenten worden ingezet. In het spoor van de horizontalisering in maatschappelijke verhoudingen is te verwachten dat ook de verhouding tussen bestuur en burgers zoals gezegd meer wederkerig zal worden en dat die ontwikkeling zich verder zal doorzetten. Dat kan dan resulteren in het maken van afspraken over de bestuurlijke bevoegdheidsuitoefening (bestuurs-overeenkomsten). Burgerparticipatie zal daarbij steeds belangrijker worden bij het opstellen van omgevingsvisies, omgevingsplannen en programmas. Die grotere betrokkenheid van burgers bij de beleidsontwikkeling mondt naar verwachting uit in afspraken tussen bestuur en burgers over te bereiken doelen op basis van deze visies, plannen en programmas. Afspraken ook over te ver-lenen vergunningen en daaraan te verbinden voorschriften en over besluiten betreffende de realisering van projecten zullen vanuit dat perspectief steeds meer gemeengoed worden.

Zijn we op termijn ook op weg naar een horizontalisering van de verhouding tussen burgers en het bestuur?

In het onderstaande overzicht worden de vier veranderfasen weergegeven met daarbij de vermelding van de eerder genoemde jaartallen en feiten.

De vier veranderfasen en de Omgevingswet