Bekende voetballers als Cruijff en Van Basten staan te boek als succesvol, omdat zij tweebenige voetballers waren. Voetballers die acties met beide benen kunnen inzetten, zijn sneller in het spel, creatiever in het maken van combinaties en kunnen vanuit meer posities scoren. Dit geldt ook voor professionals in organisaties die met één been binnen in de eigen organisatie en één been buiten in het netwerk van partijen en personen werken. Als zij acties met zowel hun been binnen als hun been buiten combineren zijn zijzelf en hun organisaties effectiever. Dit levert wel spanningsvelden op tussen manieren van kijken, denken en werken. Spanningen die aan de hand van de recente ontwikkelingen rond de omgevingswet goed te illustreren zijn.
En-en-aanpak voor overheden
Professionals zijn geneigd om een keuze te maken voor de ene of de andere kant van een spanningsveld. Tweebenigheid gaat echter uit van een en-en-aanpak. Juist voor overheden kan tweebenigheid een behulpzaam concept zijn, gezien hun specifieke verantwoordelijkheid voor rechtmatige beslissingen rond het algemeen belang en de tweeledige verwachting die burgers daarbij van de overheid hebben. Burgers verwachten van de overheid dat zij in control is, het belastinggeld goed besteedt, iedereen gelijk behandelt, zorgvuldig is in haar afwegingen en geen overbodige risicos neemt. Burgers verwachten ook dat de overheid initiatieven van anderen faciliteert, gemakkelijk subsidie geeft, maatwerk levert, snel antwoordt, burgers persoonlijk behandelt en zo min mogelijk regels oplegt. Het eerste wordt vaak samengevat in het woord bureaucratie, wat als het te ver doorschiet het tweede in de weg kan staan.
Waardering bureaucratie
Eind 2017 is een prijs toegekend aan de minst bureaucratische ambtenaar 1). De titel van deze prijs doet vermoeden dat bureaucratie en bureaucratisch handelen iets is wat voorkomen moet worden en dienstgerichtheid en innovatie in de weg staat. Vanuit een tweebenig oogpunt wordt bureaucratie juist gewaardeerd als een noodzakelijke kant van de medaille, maar deze verkiezing bevestigt hoe lastig het kan zijn om als ambtenaar te balanceren tussen beide verwachtingen van burgers. En daarmee tussen de leefomgeving en systeemwereld. Dit spanningsveld houdt ook verband met de opdracht, de aansturing en de persoonlijke overtuiging van ambtenaren, die vaak niet expliciet worden gemaakt: werk je als ambtenaar voor de burger, de bestuurder of de volksvertegenwoordiger? Vanuit tweebenigheid is hier geen keuze in te maken en kan de vraag beter geherformuleerd worden in: hoe kan de overheid (en ambtenaar) ten dienste staan van een samenleving waarin burgers, organisaties en bedrijven zelf verantwoordelijkheid nemen voor maatschappelijke vraagstukken, terwijl bestuurders (wethouders, gedeputeerden, ministers) tegelijkertijd verantwoordelijk en aanspreekbaar blijven voor het oplossen van deze vraagstukken?
De invoering van de Omgevingswet
Het bovenstaande impliceert dat zowel ambtenaren als bestuurders en volksvertegenwoordigers voor de uitdaging staan om tweebenige spelers te worden. De minst bureaucratische winnares was verbonden aan een recente ontwikkeling in overheidsland die de noodzaak van tweebenigheid op alle niveaus goed illustreert: de Omgevingswet 2). Het omgevingsrecht in Nederland bestaat op dit moment uit 26 verschillende sectorale wetten voor onder meer bouwen, milieu, waterbeheer, monumentenzorg, ruimtelijke ordening en natuur. In samenhang gezien en toegepast, sluiten deze wetten niet meer aan bij de behoeften van deze tijd. De Omgevingswet bundelt daarom het omgevingsrecht in één wet om het makkelijker te maken voor (individuele en georganiseerde) initiatiefnemers om de omgevingskwaliteit te vergroten 3). De invoering van de Omgevingswet is een van de grootste veranderingen op het gebied van wetgeving die we in Nederland in de afgelopen vijftig jaar hebben meegemaakt, en speelt sterk in op de roep om als overheid dichter bij de samenleving te staan en meer integraal en opgavegericht te werken.
Omgaan met spanningsvelden
Als we de vier doelen van de Omgevingswet analyseren, blijken deze een tweetal tegenstellingen te bevatten: alles in samenhang beschouwen voor integrale oplossingen versus het eenvoudig houden om sneller te besluiten. En: zekerheid bieden door vergroten inzichtelijkheid en voorspelbaarheid versus flexibiliteit door meer ruimte voor ontwikkeling en lokale afweging. De spanningsvelden maken opnieuw goed zichtbaar hoe lastig het is om te balanceren tussen differentiëren en integreren. Een succesvolle uitvoering van de wet is een flinke juridische operatie, maar ook een flinke gedragsverandering 4), die vraagt om het kunnen hanteren van spanningen die al ingebakken zijn in de doelen van de wet. Ambtenaren zullen enerzijds de nieuwe wet- en regelgeving moeten leren kennen en zich niet laten verrassen door de geldende kaders wanneer zij buiten al toezeggingen hebben gedaan. Anderzijds moeten de kaders ruimte bieden om in coalities te kunnen handelen en zullen ambtenaren buiten de kaders moeten kunnen denken om initiatieven mogelijk te maken. Hiervoor zullen ambtenaren met een kaderstellende of toezichthoudende functie, zoals bijvoorbeeld juristen, vergunningverleners en handhavers, die traditioneel aan het einde van de keten staan, nu ook aan de voorkant betrokken moeten worden. En omgekeerd zullen ambtenaren met een ondernemende of creatieve functie, zoals strategen en gebiedsregisseurs, ook bij de uitvoering en handhaving mee moeten kijken, al was het alleen maar omdat met de wet minder activiteiten vergunningplichtig worden.
Tweebenige democratie
Bestuurders zullen het waarom scherper moeten maken, om te handelen vanuit een aansprekend verhaal dat als leidraad voor het wat en het hoe kan fungeren, juist omdat dit minder is vastgelegd in de nieuwe wet. Tegelijkertijd moeten bestuurders ook bewegingsvrijheid hebben in de onderhandeling en hun koers kunnen bijsturen wanneer daar (politieke) aanleiding voor is. Volksvertegenwoordigers tot slot zullen enerzijds zelf beter en breder geïnformeerd moeten zijn over wat er in de (energieke) samenleving speelt, om vooraf kaders te kunnen stellen en hun representatieve rol goed te kunnen vervullen. Anderzijds zullen ze burgers en ondernemers zelf in staat moeten stellen om hun directe rol in de democratie te pakken, ook al hebben zij er dan achteraf minder over te zeggen. Bij een tweebenige overheidsorganisatie hoort vanzelfsprekend ook een tweebenige democratie. Ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers krijgen zo te maken met spanningsvelden in hun rol, die zij zelf en in wisselwerking met elkaar zullen moeten leren hanteren, maar ook zullen moeten delen met burgers. Dat gaat niet zozeer over het voorleggen van een keuze aan burgers, zoals nu vaak gebeurt op inspraakavonden en in referenda, maar veeleer om het deelgenoot maken van burgers in de gevoelde spanningsvelden. Dan voelen zij ook het verlies bij een eenzijdige keuze voor het eigen belang, begrijpen de wisselwerking tussen beide kanten en kunnen mogelijk helpen om creatieve oplossingen te creëren. Nu blijft hun creatief potentieel vaak onbenut, omdat zij zich uit moeten spreken over een door anderen bedacht idee. Terwijl het centraal stellen van de (ideeën van de) gebruiker juist het oogmerk van de Omgevingswet is. Een tweebenige overheid is daarom te beschouwen als een voorwaarde om de omgevingswet goed te kunnen invoeren.
1)
https://www.omgevingswetportaal.nl/actueel/nieuws/2017/11/06/monique-arnolds-uitgeroepen-tot-minst-bureaucratische-rijksambtenaar
2) Zie voor nadere informatie:
https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/
, geraadpleegd op 6 januari 2018.
3) Zie voor de wettekst:
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2016-156.html
4) Steen, M., van der en A. van Buuren (2017) Doe maar gewoon; Aan de slag met de Omgevingswet door systematisch te proberen, NSOB, Den Haag.
