De scholen zijn weer begonnen. Waar dit (in het ‘oude’) normaal betekent dat wij extra oplettend moeten zijn in het verkeer, heeft deze slogan momenteel, in tijden van corona, een andere connotatie: ventilatie.
Recent stelde de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap dat scholen zich qua ventilatie van hun gebouwen moeten houden aan de nu al geldende eisen uit het Bouwbesluit 2012, en dat de coronacrisis geen reden is daarvan af te wijken. Om de scholen hierbij te assisteren, is er in dit kader zelfs recent een heus “coördinatieteam voor ventilatie op scholen” opgericht.
Alle scholen moeten voor 1 oktober 2020 hebben gecheckt of het ventilatiesysteem van het schoolgebouw 'Bouwbesluit 2012-proof' is. Dat wil zeggen, blijkens de Kamerbrief van 17 augustus 2020, dat men uiterlijk dan aan het onderwijspersoneel en de leerlingen heeft laten weten dat het schoolgebouw voldoet aan de betreffende ventilatie-eisen uit het Bouwbesluit 2012, ofwel welk plan er is om het schoolgebouw alsnog in de nabije toekomst aan die wettelijke ventilatie-eisen te laten voldoen.
Kortom, de druk zit er goed op bij de scholen. En tegelijkertijd is dit een extra reminder voor andere gebouweigenaren- en gebruikers, waarvoor de ventilatie-eisen uit het Bouwbesluit 2012 ook gelden. Reden genoeg dus om in deze blog de eisen voor ventilatie uit Bouwbesluit 2012 voor bestaande ge- bouwen – op een beknopte wijze en enkel vanuit een juridisch perspectief – eens wat nader te bezien.
De ventilatie-eisen uit het Bouwbesluit 2012 gelden generiek voor zogeheten ‘bestaande bouw’, uitgesplitst naar de gebruiksfunctie(s) daarvan, zoals kantoor, winkel, logies en industrie. Bestaande gebouwen moeten, naargelang hun gebruiksfunctie(s), onverkort aan de ‘ventilatie-eisen’ uit het Bouwbesluit 2012 voldoen (vgl. ECLI:NL: RVS:2016:2100). Handhaving door de overheid (op straffe van bij- voorbeeld het betalen van een dwangsom) ligt zo voortdurend op de loer, als de ventilatie van een bestaand gebouw (na een controle door de overheid) toch niet ‘Bouwbesluit 2012-proof’ blijkt te zijn.
Een handhavingstraject kan in de papieren lopen voor gebouweigenaren- en gebruikers. Wellicht juist in tijden van corona. Men zal dan immers niet alleen, waarschijnlijk op korte termijn, mogelijk flinke kosten moeten maken om de ventilatie aan te passen aan de technische eisen uit het Bouwbesluit 2012, maar ook, als men dit niet (tijdig) doet, eventueel dwangsommen verbeuren, die vanwege de huidige maatschappelijke onrust best eens aan de hoge kant kunnen zijn. Nog daargelaten dat het eventueel kortstondig moeten sluiten van het gebouw omwille van het kunnen nemen van technische maatregelen velerlei (waaronder financiële) impact kan hebben op gebouweigenaren- en gebruikers.
Met een “ventilatiesysteem” wordt in het Bouwbesluit 2012 bedoeld (artikel 1.1 lid 1): “een technisch bouwsysteem, geen onderdeel uitmakend van een verwarmings- of koelsysteem, dat verse lucht toevoert en/of verontreinigde binnenlucht afvoert”. Ventileren onder het Bouwbesluit 2012 betreft dus een mechanische ventilatie waarmee de binnenlucht continue wordt ververst. Een airconditioning/ koelsysteem of ventilator is dus niet hetzelfde als een ventilatiesysteem in de hiervoor bedoelde zin.
Het Bouwbesluit 2012 bevat technische minimum eisen voor onder meer de staat van een bestaand bouwwerk en het gebruik daarvan. Eisen die verder gaan dan die in het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen, kunnen slechts door de overheid worden afgedwongen, indien en voor zover het Bouwbesluit 2012 voor dat aspect niét voorziet in een uitputtende regeling. Dit laatste is wel het geval bij de ven-tilatie-eisen voor bestaande gebouwen. Deze eisen zijn concreet vastgelegd in afdeling 3.6 (luchtverversing) van het Bouwbesluit 2012, voor bestaande bouw specifiek in artikelen 3.37 tot en met 3.40.
Zeker in tijden van corona springt het eerste lid van artikel 3.37 in het oog, dat expliciet bepaalt dat een bestaand bouwwerk “[…] een zodanige voorziening voor luchtverversing [heeft] dat het ontstaan van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht wordt voorkomen”. In het tweede lid van dit artikel wordt vervolgens verwezen naar een tabel met technische ventilatie-eisen, waarin per gebruiksfunctie een minimum aan luchtverversing per persoon is bepaald. Door aan deze eisen te voldoen, wordt aan de functionele eis uit het eerste lid van artikel 3.37 van Bouwbesluit 2012 voldaan.
Krachtens het tweede lid van artikel 1b van de Woningwet is het verboden om een bestaand gebouw in een staat te brengen of te houden die niet voldoet aan de huidige eisen voor bestaande bouw. Na-latigheid c.q. achterstallig onderhoud aan de technische installaties is als zodanig dus geen excuus. Iets anders is dat dergelijke installaties – zoals het ventilatiesysteem - door veroudering aan autonome kwaliteitsvermindering onderhevig zijn. Het feitelijke kwaliteitsniveau van een verouderd ventilatiesysteem kan op een gegeven moment onder het kwaliteitsniveau komen te liggen dan destijds bij de oprichting (en mogelijk latere verbouwingen) van het gebouw is gerealiseerd. Dit is toegestaan zolang aan de technische minimum eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan.
De omstandigheid dat het bestaande gebouw is gerealiseerd voordat de eerste versie van het Bouwbesluit in 1992 in werking trad, doet hier niet aan af (vgl. ECLI:NL:RVS:2016:1391). Blijkt de ventilatie (na een controle door de overheid) van het betreffende gebouw niet ‘Bouwbesluit 2012-proof’ te zijn, dan moeten er onverwijld technische maatregelen worden getroffen aan het ventilatiesysteem om dit herstellen. Dit geldt ongeacht of in het verleden een bouwvergunning(en) voor het bestaande ge- bouw is verleend. De overheid kan dus in strijd met de rechtszekerheid de mininum ventilatie-eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012 handhaven (krachtens artikel 1b lid 2 van de Woning wet), óók als er is gebouwd conform de bouwvergunning(en) en die expliciet afwijking van die eisen toestaat. De wetgever beschouwt de technische eisen voor bestaande bouw namelijk, uit veiligheidsoogpunt, als absoluut bodemniveau, dat d altijd moet kunnen handhaven. Hiermee wordt dus verondersteld dat (eeuwen)oude gebouwen ook voortdurend ‘Bouwbesluit 2012-proof’ moeten zijn.
Maar wat nou als dit laatste niet het geval is voor een bestaand gebouw? Moet er dan worden gehandhaafd door de overheid? In principe wel. De technische minimum eisen uit het Bouwbesluit 2012 alsook het tweede lid van artikel 1b van de Woningwet betreffen namelijk een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 5:1 lid1 van de Algemene wet bestuursrecht. Zodra (vaststaat dat) een wettelijk voorschrift wordt overtreden, moet de overheid in beginsel handhaven. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag hiervan worden afgezien. Dit is het geval als er concreet zicht op legalisatie be-staat. Ook kan handhavend optreden van de overheid zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van dat optreden in die concrete situatie dient te worden afgezien.
Uit de rechtspraak volgt dan ook het beeld dat de overheid niet eenvoudig kan afwijken van de zogenoemde beginselplicht tot handhaving. Het algemeen belang is nu eenmaal gediend bij handhaving van de wet. Een beroep op de ‘onevenredigheid van de handhaving’ wordt door de bestuursrechter daarom maar zelden gehonoreerd. Hetzelfde geldt voor een beroep op het gelijkheidsbeginsel c.q. het verbod op willekeur. De overtreder zal moeten aantonen dat er sprake is van – kort gezegd – ju-ridisch gelijke gevallen. Meestal slaagt men hier niet in (vgl. ECLI:NL:RVS:2020:1659), maar afhankelijk van het specifieke geval, lukt dit (heel) soms wél (vgl. ECLI:NL:RVS:2019:694). De overheid kan dan veelal niet gemotiveerd uitleggen waarom in dat concrete geval, anders dan in die andere gevallen, consistent en doordacht tot handhaving is overgegaan. Overigens doet de overheid ook zelf wel eens, voor afwijzing van een handhavingsverzoek, een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In de rechtspraak (vgl. ECLI:NL:RVS:2014:1315) wordt deze mogelijkheid naar het lijkt niet op voorhand uitgesloten (al heeft laatstgenoemde uitspraak ook weer weinig tot geen navolging kregen in de rechtspraak).
Zo bezien valt het niet uit te sluiten dat er, in een specifiek corona-gerelateerde handhavingssituatie, een (geslaagd) beroep kan worden gedaan op het gelijkheidsbeginsel, al ligt dit bepaald niet voor de hand gegeven de beginselplicht tot handhaving. Anticipeert een gebouweigenaar- of gebruiker hierop door proactief het ventilatiesysteem te vernieuwen, dan is wel enige oplettendheid vereist. Want het kan zomaar zo zijn dat het treffen van technische maatregelen in feite ziet op het (deels) verbouwen van het gebouw (aangezien ‘verbouw’ zeer ruim is gedefinieerd in het eerste lid van artikel 1.12 het Bouwbesluit 2012). Moet dan opeens worden voldaan aan de technisch striktere ventilatie-eisen voor ‘nieuwbouw’ uit artikel 3.28 van het Bouwbesluit 2012? Nee. Met artikel 3.35 bevat paragraaf 3.6 (luchtverversing) namelijk een ‘verbouwregel’ die slechts het “rechtens verkregen niveau” verlangt.
Kort gezegd ligt dit niveau op het actuele kwaliteitsniveau van het bestaande ventilatiesysteem met (uiteraard) als ondergrens de eisen voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012. Bij een verbouwing moet dat actuele kwaliteitsniveau gelijk blijven of verbeteren. Op dit uitgangspunt bestaat één uit-zondering: als het actuele kwaliteitsniveau reeds boven het ‘nieuwbouwniveau’ ligt, mag deze kwaliteit als resultaat van de verbouwing afnemen, in die zin dat de actuele kwaliteit afneemt tot het ‘nieuwbouwniveau’ als zijnde het dan rechtens verkregen niveau (vgl. ECLI:NL:RVS:2018:41 56). Dit blijkt uit de ‘verbouw-regel’ als bedoeld in het eerste lid van artikel 1.12 van het Bouwbesluit 2012.
Als (na een controle door de overheid blijkt dat) deze regel niet is gevolgd door een gebouweigenaar- of gebruiker, dan geeft dat evengoed een grondslag voor handhaving. Hierbij is aan te nemen dat dit ook geldt als er sprake is van vergunningvrij (ver)bouwen (link), wat bij een vernieuwing van het ven-tilatiesysteem overigens niet zonder meer het geval is als daarvoor bijvoorbeeld ook units/kanalen op het dak van het bestaande gebouw moeten worden geplaatst. Het bouwvolume van dat gebouw neemt dan namelijk toe, hetgeen niet mag bij vergunningvrij bouwen (artikel 3 onder 8 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht). Daarentegen kan het plaatsen van zo’n unit/kanaal mogelijkerwijs wel worden beschouwd als een bouwdeel van ondergeschikte aard (vgl. ECLI:NL:RVS: 2017:1345) zodat daarvoor (eenvoudig) een bouwvergunning kan worden verleend met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling (artikel 2.12 lid 1 onder a sub 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang met artikel 4 onder 4 Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht). Dan wordt reeds preventief, bij de vergunningverlening, getoetst of aan (de ‘verbouw-regel’ uit) het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan (artikel 2.10 lid 1 onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), wat even-wel onverlet laat (zie hierboven) dat het Bouwbesluit 2012 naderhand toch kan worden gehandhaafd.
Adequaat voldoen aan de ventilatie-eisen voor bestaande (ver)bouw uit het Bouwbesluit 2012 kan per concreet geval complex zijn. Zonder dat een gebouweigenaar- of gebruiker het weet, wordt wellicht niet aan die eisen voldaan. De overheid kan dan, indachtig de coronapandemie, zomaar voor een controle op de stoep staan met een handhavingsrisico als mogelijk gevolg. Dit is geen prettig vooruitzicht.
