Op 15 februari 2012 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een heldere uitspraak waarin de bevoegdhedenverdeling omtrent bestemmingsplannen weer eens aan bod kwam (201109207/1/R2, LJN: BV5098).
Feiten en beroepsgrond
Op 15 februari 2012 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een heldere uitspraak waarin de bevoegdhedenverdeling omtrent bestemmingsplannen weer eens aan bod kwam (201109207/1/R2, LJN:
BV5098
).
De 4 Winden BV heeft (althans, zo valt te begrijpen uit de uitspraak) in de aanloop naar het indienen van een verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan frequent en diepgaand overleg gevoerd met het college van B&W van de gemeente Putten.
De raad van de gemeente Putten besloot het door De 4 Winden BV gewenste bestemmingsplan (dat overigens voorzag in een landgoed met natuur en bos, de bouw van vier woningen en de omvorming van een bedrijfswoning naar een burgerwoning) niet vast te stellen vanwege verschillende - voor dit artikel niet relevante - redenen. Tegen dit besluit maakte De 4 Winden BV eerst zonder succes bezwaar, waarna zij direct beroep instelde bij de Afdeling.
In beroep heeft De 4 Winden BV gesteld dat de raad het vertrouwensbeginsel heeft geschonden in het licht van hetgeen het college met haar heeft afgesproken. De raad heeft de afwegingen en beslissingen van het college niet laten meewegen, maar de verwachte besluitvorming geweigerd zonder dat daarbij sprake is van gewijzigde inzichten en omstandigheden (r.o. 2.3 van de uitspraak).
De Afdeling maakte met het beroep op het vertrouwensbeginsel korte metten. De Afdeling stelde daartoe dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college, maar bij de raad. Verwachtingen die door het college mogelijk zijn gewekt door mee te werken aan de ontwikkeling van het ontwerpbestemmingsplan en door dit ter (positieve) besluitvorming aan de raad voor te leggen, kunnen er derhalve niet toe leiden dat de raad gehouden was het bestemmingsplan vast te stellen. Voorts binden eventuele afspraken tussen De 4 Winden BV en het college de raad niet. Doordat De 4 Winden BV niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan vastgesteld zou worden, heeft deze het besluit derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen (r.o. 2.3.1.).
Juridische context
In het hiervoor beschreven geschil komen een aantal - hierna kort te beschouwen - interessante bestuursrechtelijke themas aan bod.
Vertrouwensbeginsel, bevoegd gezag en delegatiemogelijkheid
Ten eerste de bevoegdheid tot het vaststellen (en weigeren) van een bestemmingsplan. Doorgaans is het college het bevoegde bestuursorgaan om een gemeente te vertegenwoordigen. Het college is tenslotte op grond van artikel 160 lid 1 aanhef en sub a Gemeentewet in ieder geval bevoegd het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren, voor zover niet bij of krachtens de wet de raad of de burgemeester hiermee is belast. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan komt ex artikel 3.1 Wro exclusief toe aan de gemeenteraad. Ondanks dat artikel 156 lid 1 Gemeentewet een grondslag lijkt te bevatten voor delegatie van deze bevoegdheid aan het college (zoals dat in het geval van andere besluiten vaak het geval kan zijn), is zulks niet mogelijk. De Afdeling oordeelde (op 15 februari 1999, Gst. 7098, 2) dat deze algemene grondslag niet kan worden ingeroepen omdat delegatie aan het college op gespannen voet staat met het stelsel van de (oude) WRO en dat daarom de aard van de bevoegdheid zich tegen delegatie verzet (P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: 2010, p. 105). In algemene zin kan en in bovenbedoeld geschil kon het college dus niet eens het bevoegde orgaan zijn om te beslissen over de eventuele vaststelling van een bestemmingsplan, op basis waarvan de Afdeling terecht oordeelde dat De 4 Winden BV geen enkel vertrouwen uit de tijdens het vooroverleg al dan niet geschepte verwachtingen mocht putten.
Opvallend in dit kader is nog te wijzen op de een na laatste zin van r.o. 2.3.1 van de Afdeling: De 4 Winden BV heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan vastgesteld zou worden. Dat de raad zelf verwachtingen kan wekken spreekt voor zich: dat kan door middel van brieven of (eerdere) raadsvergaderingen. Dat namens de raad verwachtingen kunnen worden gewekt is opmerkelijk en veronderstelt een vertegenwoordingingsconstructie. De Afdeling wijst er hier op dat het mogelijk is dat het college, ondanks dat hij niet het bevoegde orgaan is terzake de vaststelling van een bestemmingsplan, weldegelijk rechtens te honoreren verwachtingen kan wekken namens de raad, mits concreet door de appellant te stellen feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven.
Rechtsbescherming
Tegen een afwijzing van een aanvraag een bestemmingsplan vast te stellen (of te wijzigen) staat de normale bezwaarprocedure open en dus niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (UOV) van afd. 3.4 Awb. Artikel 3.8 lid 1 Wro verklaart de UOV weliswaar van toepassing op de voorbereidingsprocedure van een bestemmingsplan, artikel 3.9 Wro verklaart artikel 3.8 vervolgens weer niet toepasselijk voor de afwijzing van een aanvraag. De 4 Winden BV moest dus eerst bezwaar maken tegen het haar onwelgevallige weigeringsbesluit, waarna wel weer direct beroep bij de Afdeling openstond. O.g.v. artikel 8.2 lid 1 aanhef en onder a Wro staat namelijk tegen ieder besluit omtrent vaststelling van onder meer een bestemmingsplan direct beroep bij de Afdeling open. In laatstgenoemde bepaling wordt vaak - ten onrechte - gelezen dat enkel tegen de vaststelling van een bestemmingsplan (en ipso facto dus niet: de afwijzing van een verzoek daartoe) direct beroep bij de Afdeling openstaat, reden waarom de bestuursrechters van de verschillende rechtbanken nog weleens ten onrechte een beroepschrift tegen een dergelijke afwijzing ontvankelijk achten. Erg is dat niet, op grond van artikel 6:15 lid 1 Awb zal de onbevoegde bestuursrechter het beroepschrift zo spoedig mogelijk aan de Afdeling moeten doorzenden.
mr. Frank Sanders
De Voort Advocaten | Mediators
