COVID-19 en een financiële helpende hand van de overheid: mag dat?

Steunmaatregelen van de lidstaten, die door begunstiging van bepaalde ondernemingen of sectoren de mededinging (dreigen te) vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden vallen in beginsel onder het Europese staatssteunverbod. Verzet het staatssteunverbod zich tegen het compenseren van “coronaschade”? Niet noodzakelijkerwijs. De Europese Commissie opende een toegewijd contactpunt voor lidstaten die steunmaatregelen in verband met COVID-19 overwegen. Het resultaat: een Deense steunregeling ten behoeve van organisatoren van grootschalige evenementen die worden afgelast, werd binnen 24 uur na aanmelding bij de EC goedgekeurd.  

In dit blog bespreken wij verschillende uitzonderingen op het staatssteunverbod, op grond waarvan compensatie van “coronaschade” (mogelijk) kan worden toegestaan.    

Buitengewone omstandigheden
In de eerste plaats, verklaart artikel 107 lid 2 onder b van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere “buitengewone gebeurtenissen” verenigbaar met de interne markt. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat deze uitzonderingsbepaling eng moet worden uitgelegd. Er dient een rechtstreeks verband te bestaan tussen de door de buitengewone gebeurtenis veroorzaakte schade en de staatssteun, en moet de schade van de betrokken onderneming zo nauwkeurig mogelijk worden geraamd.

In 2005 overwoog de Europese Commissie dat enkel materiele schade die rechtstreeks werd veroorzaakt door een natuurramp in aanmerking kwam. Geen staatssteun mocht worden verleend voor verliezen en gederfde winsten, ten gevolge van een tijdelijke onderbreking van activiteiten of een verminderde klandizie. In uitzonderlijke situaties stond de Europese Commissie echter verdergaande compensatie toe op grond van deze uitzonderingsbepaling. De aanslagen van 11 september 2001 werden aangemerkt als buitengewone gebeurtenis. Op basis van een Mededeling konden de lidstaten staatssteun verlenen aan luchtvaarmaatschappijen die schade hadden geleden doordat het Amerikaanse luchtruim vier dagen lang gesloten bleef.

De Europese Commissie merkt nu ook de COVID-19-pandemie aan als een buitengewone gebeurtenis. Zij concludeert dat “buitengewone interventies” van de lidstaten gerechtvaardigd zijn. Volgens de Europese Commissie compenseert de Deense regeling economische schade die rechtstreeks verband houdt met de uitbraak van COVID-19. Bovendien is de regeling proportioneel omdat overcompensatie wordt voorkomen. Onder die omstandigheden kan steun ter compensatie van “coronaschade” worden goedgekeurd onder artikel 107 lid 2 onder b VWEU.  

Ernstige verstoring in de economie
In de tweede plaats, bepaalt artikel 107 lid 3 onder b VWEU dat steun om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen eveneens verenigbaar kan worden verklaard. De Europese Commissie geeft in haar persbericht te kennen dat deze uitzonderingsbepaling van toepassing is op de situatie waarin Italië zich momenteel bevindt. Niet valt uit te sluiten dat dit (op korte termijn) ook voor andere lidstaten geldt.  

Reddingssteun
In de derde plaats, geldt in algemene zin een onderneming in moeilijkheden (dat wil zeggen: een onderneming die “op korte of middellange termijn vrijwel zeker gedoemd is te verdwijnen”) onder strikte voorwaarden reddingssteun kan ontvangen. De Europese Commissie wijst erop dat haar Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (2014), gebaseerd op artikel 107 lid 3 onder c VWEU, ook kunnen worden ingeroepen voor ondernemingen die door COVID-19 in zwaar weer verkeren. 

Crisisregelgeving
In de vierde plaats, is het mogelijk dat de Europese Commissie specifieke regelgeving zal aannemen. Na het uitbreken van de financiële crisis in 2007, werd een omvattend raamwerk voor gecoördineerd optreden ter ondersteuning van de financiële sector geïntroduceerd. Om de financiële stabiliteit veilig te stellen, en tegelijkertijd de verstoringen van concurrentie tot een minimum te beperken, heeft de Europese Commissie in verschillende Mededelingen gedetailleerde voorwaarden uiteengezet voor staatssteun ten behoeve van de financiële sector. Naar verluidt, overweegt de Europese Commissie momenteel specifieke crisisregelgeving op grond waarvan de lidstaten gemakkelijker steun kunnen verlenen om de economische gevolgen van COVID-19 (voor zwaar getroffen sectoren) te verzachten.

Nadeelcompensatie
In de laatste plaats, zal een beroep op nadeelcompensatie wegens “coronaschade” weinig succesvol zijn. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie en de beschikkingspraktijk van de Europese Commissie volgt dat nadeelcompensatie onder omstandigheden niet kwalificeert als staatssteun. Nadeelcompensatie heeft betrekking op vergoedingen die worden gegeven in verband met schade die is veroorzaakt in de rechtmatige uitoefening van een overheidsbevoegdheid of -taak, voor zover deze drukt op een speciale (groep van) benadeelde(n) en het normaal maatschappelijk risico overstijgt. Daarbij zal onder meer sprake moeten zijn van een ‘speciale’ last. Dat wil zeggen dat een overheidsmaatregel de benadeelde(n) in het bijzonder moet belasten, terwijl vergelijkbare anderen niet of althans veel minder zwaar worden getroffen.

Ten aanzien van COVID-19 biedt het leerstuk van nadeelcompensatie waarschijnlijk geen uitweg. Hoewel het goed denkbaar is dat een onderneming in dit verband wordt geraakt door een rechtmatige uitoefening van een overheidsbevoegdheid (bijvoorbeeld wanneer hij op last van de overheid zijn deuren moeten sluiten), zal daarbij niet snel sprake zijn van een speciale last.

Het einde van de uitbraak en de omvang van de nasleep laten zich nog niet voorspellen. Wij houden de (juridische) ontwikkelingen in de gaten.

Door Tom Binder en Marilou van der Feltz.