nieuws

Coördinatie van besluiten: nu en straks

13-08-2018

Al enige tijd is bekend dat met de komst van de Omgevingswet het coördineren van besluiten geregeld wordt in (een gewijzigde) Afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het coördineren van besluiten is op dit moment al mogelijk onder Afdeling 3.5 van de Awb, maar ook met de meer specifieke coördinatieregeling van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Beide niet vaak gebruikte regelingen. Maar volgens de wetgever gaat daar met ingang van het Omgevingswet-tijdperk verandering in komen. De regeling voor het coördineren van besluiten wordt onder de Omgevingswet gewijzigd. Hieronder komen alle regelingen (huidig en toekomstig) aan bod. Hoe gaat de wetgever het gebruik van de coördinatieregeling onder de Omgevingswet stimuleren?

Huidige coördinatieregelingen in de Awb en Wro

Voor het uitvoeren van projecten zijn doorgaans meerdere besluiten nodig. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een ruimtelijk besluit (zoals een bestemmings-, wijzigings-, uitwerkings-, of wijzigingsplan) en/of uitvoeringsbesluit(en) op grond van bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) of de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Om ervoor te zorgen dat de besluitvorming snel en effectief verloopt, kan de aanvrager verzoeken of kan het bestuursorgaan besluiten, twee of meer besluiten te coördineren: dit houdt in dat de besluiten (zo veel mogelijk) gezamenlijk worden voorbereid en bekendgemaakt. Op dit moment heeft de wetgever dit op twee plekken geregeld: in de artikelen 3:19 tot en met 3:33 van de Awb en in de artikelen 3.30 tot en met 3.35 van de Wro.

I. De Awb
De Awb-regeling dient het doel een doelmatige en samenhangende voorbereiding te bewerkstelligen en is van toepassing indien een wettelijk voorschrift of een besluit van de bevoegde bestuursorganen dat bepaalt. Eén van de betrokken bestuursorganen wordt aangewezen als coördinerend bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor deze doelmatige besluitvorming. Onder de huidige wetgeving heeft dit bestuursorgaan weinig instrumenten om de besluitvormingsprocedure te bespoedigen: zo kan het de andere bevoegde gezagen niet dwingen (sneller) te beslissen of de besluitvorming onderling af te stemmen. Bovendien kent de huidige Awb-regeling nauwelijks procedurele voordelen op het moment dat bezwaar en/of beroep wordt ingesteld tegen (één van) de besluiten.

II. De Wro
Coördinatie op grond van de Wro kan plaatsvinden op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau, afhankelijk bij welk hoogste bestuursorgaan het bevoegd gezag ligt. Dit artikel beperkt zich tot de gemeentelijke coördinatieregeling. De Wro-regeling kan in dat geval worden toegepast als dat bij gemeentelijke verordening is bepaald of de gemeenteraad kan hiertoe per project besluiten. De wet stelt de eis dat de besluiten “ter verwezenlijking van gemeentelijk ruimtelijk beleid” zijn. Hoewel niet precies duidelijk is welke besluiten hieronder vallen (bijvoorbeeld: kan worden gesteld dat een exploitatievergunning ter verwezenlijking is van gemeentelijk ruimtelijk beleid?), volgt uit de wetsgeschiedenis en wettekst geen strikte invulling hiervan. Met andere woorden: de invulling kan naar mijn mening ruim worden geïnterpreteerd. Hiervoor wordt verwezen naar een artikel van Van Bommel & Franken, TBR 2012/81. De wet stelt uitdrukkelijk niet de voorwaarde dat een van de betrokken besluiten een zogenaamd ruimtelijk besluit is.

In tegenstelling tot de Awb-regeling, kent de Wro-regeling wel procedurele voordelen. Dit maakt de Wro-regeling ook direct een stuk aantrekkelijker. De gezamenlijk voorbereide besluiten worden namelijk als één besluit aangemerkt, ex artikel 8.3 van de Wro, waartegen bovendien rechtstreeks beroep openstaat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) ex artikel 8:6 van de Awb, in combinatie met artikel 2 van Bijlage II bij de Awb. Aanmerkelijke tijdwinst dus op het moment dat bezwaren worden verwacht tegen het project.

Coördineren onder de Omgevingswet

Coördinatie van besluiten is nu juist bij uitstek een werkwijze die past binnen de gedachte van de Omgevingswet waarbij (onder andere) procedures korter en simpeler moeten en waarbij de gebruiker centraal staat. Het is daarom niet verrassend dat de wetgever met de invoering van de Omgevingswet één (aangepaste) regeling in de Awb opneemt. Toepassing van deze vernieuwde Awb-regeling wordt geregeld in Afdeling 16.2 van de Omgevingswet. De wetgever heeft met de nieuwe regeling een aantal belangrijke vernieuwingen willen doorvoeren om zodoende het gebruik van de regeling te stimuleren. Zo wordt de regierol van het coördinerend bestuursorgaan versterkt en worden instrumenten geboden om de voorbereiding en rechtsbescherming verder te stroomlijnen.

Het coördinerend bestuursorgaan krijgt meer regie doordat het bestuursorgaan fasering in de besluitvorming kan aanbrengen. Dit houdt in dat omwille van een doelmatige besluitvorming verschillende besluiten opgeknipt kunnen worden in fases. Niet langer moeten alle aanvragen tegelijkertijd worden ingediend. Daarnaast is een bepaling voor indeplaatsstelling opgenomen: in het geval de minister of GS het coördinerend bestuursorgaan is, kan het coördinerend bestuursorgaan zelf een besluit nemen (in de plaats treden), indien het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan daarbij in gebreke blijft. Dit kan zich voordoen in drie situaties: (i) als het oorspronkelijk bevoegd bestuursorgaan in het geheel geen besluit neemt, (ii) als het bevoegd gezag niet tijdig een besluit neemt en (iii) als het bevoegd gezag wel een besluit neemt, maar dit besluit de goede uitvoering van een eerder genomen besluit, dat eveneens onderdeel uitmaakt van de coördinatie, belemmert. Dit geldt dus niet op het moment dat de gemeentelijke coördinatieregeling wordt toegepast.

Verdere stroomlijning van procedures van voorbereiding en rechtsbescherming wordt bereikt door te voorzien in een gebundelde beroepsgang van de gecoördineerde besluiten. Om procedurelasten te beperken, bepaalt het nieuw voorgestelde artikel 3:29 van de Awb dat besluiten die met toepassing van Afdeling 3.5 van de Awb zijn voorbereid, als één besluit worden aangemerkt. Dit is nu ook zo geregeld in de Wro-regeling. Daarnaast wordt de rechtsgang in twee instanties beperkt tot de gevallen waarin tegen alle gecoördineerde besluiten beroep in twee instanties openstaat. Zodra tegen één van de besluiten rechtstreeks beroep bij een hogere bestuursrechter openstaat, dan geldt dit voor het gecoördineerde besluit als geheel. Standaard rechtstreeks beroep en een versnelde termijn voor uitspraak bij de Afdeling blijft blijkbaar enkel voorbehouden aan specifieke besluiten binnen het omgevingsrecht (zie artikel 16.87 van de Omgevingswet).

Conclusie

Hoewel de Awb-regeling onderhanden wordt genomen, vraag ik me af of het voldoende zal zijn om het gewenste resultaat te bereiken; namelijk het stimuleren van het gebruik ervan. Het zal voor het coördinerend bestuursorgaan in elk geval aantrekkelijk worden, nu het meer regie krijgt in het proces. En hoewel het procedurevoordeel zoals de wet dat nu kent onder de Wro, niet terugkomt in de gewijzigde Awb-regeling, is dit aspect wel verbeterd ten opzichte van de huidige Awb-regeling. Daar staat tegenover dat de regeling opnieuw onder de aandacht wordt gebracht. Bovendien hoeft de Awb-regeling niet langer te concurreren met de populairdere Wro-regeling. Al deze factoren zouden moeten zorgen voor een veelvuldiger gebruik van de coördinatieregeling, om een efficiëntere besluitvorming te bewerkstelligen. De tijd zal het leren.

Meer van Omgevingsweb