Chipshol en ‘het beginsel van formele rechtskracht’

De afgelopen weken duikt de Chipshol-zaak regelmatig op in het nieuws. In dit artikel ga ik in op de uitspraak van de Hoge Raad van 25 mei 2012 (LJN: BU9920), waarin de Hoge Raad onder andere heeft stilgestaan bij de vraag of derde-belanghebbenden een zelfstandig bestuursorgaan (in dit geval de publiekrechtelijke rechtspersoon Luchtverkeersleiding Nederland, hierna: LVNL) aansprakelijk kunnen houden voor advisering van de overheid ten behoeve van besluiten. Daarbij komt aan de orde de vraag of de advisering gedekt wordt door de formele rechtskracht van de genomen besluiten.

Formele rechtskracht

Formele rechtskracht wil zeggen dat een besluit in rechte onaantastbaar is geworden. Dat besluit kan niet meer worden vernietigd door de bestuursrechter. De burgerlijke rechter heeft ook te maken met de formele rechtskracht van een besluit. Dit betekent dat de burgerlijke rechter in beginsel uitgaat van de rechtmatigheid van het besluit, zowel wat betreft de inhoud als voor wat betreft de wijze van totstandkoming. Indien de door LVNL uitgebrachte advisering valt onder de formele rechtskracht van de genomen besluiten, dient de burgerlijke rechter dus uit te gaan van de rechtmatigheid van de advisering.

De Hoge Raad heeft zich in het verleden meermalen uitgelaten over de vraag of de formele rechtskracht van een besluit in de weg staat aan de toewijzing van een vordering uit onrechtmatige daad gebaseerd op voorafgaand aan het besluit gegeven onjuiste inlichtingen. In dit kader wijs ik op het arrest Kuijpers/gemeente Valkenswaard (HR 9 september 2005, NJ 2006, 93). Overigens verwijst de Hoge Raad in de Chipshol-zaak naar dit arrest. De gemeente Valkenswaard had aan Kuijpers een voorwaarde gesteld aan de verlening van een milieuvergunning. Die voorwaarde bleek later ten onrechte te zijn gesteld. Kuijpers stelde vervolgens een vordering uit onrechtmatige daad in. De Hoge Raad oordeelde dat de formele rechtskracht van de vergunning in de weg stond aan de toewijzing van de vordering. De Hoge Raad overwoog dat inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, in beginsel worden gedekt door de formele rechtskracht van dat besluit. Ik wijs ook op het arrest van de Hoge Raad inzake Euroase-hotel Bergen (HR9 november 2007, LJN: BB3776) waarin kopers van een hotel in Bergen een vordering uit onrechtmatige daad jegens de gemeente Bergen hadden gestart omdat de gemeente Bergen verwachtingen omtrent de bebouwingsmogelijkheden zou hebben gewekt die later niet zouden zijn waargemaakt. In dit geval gaat de Hoge Raad mee in het oordeel van het Hof dat het opgewekte vertrouwen valt onder de formele rechtskracht van het besluit (in dit geval het bestemmingsplan). Het verwijt van schending van het opgewekt vertrouwen laat zich immers niet los denken van het uiteindelijke besluit.

De feiten in de Chipshol-zaak

De Chipshol-zaak kenmerkt zich door een uitgebreid feitencomplex en vele juridische procedures. Ik beperk me hier uitsluitend tot de feiten die van belang zijn voor de beoordeling van de vraag of de advisering gedekt wordt door de formele rechtskracht van de genomen besluiten.

Chipshol is een gebiedsontwikkelaar in de Schipholregio die zich de ontwikkeling van bedrijfsgebouwen en kantoren in die regio ten doelt stelt. In 1988 heeft Chipshol 38 ha land van Groenenberg (hierna: het Groenenbergterrein) gekocht.

In 1989 heeft de gemeenteraad van Haarlemmermeer het bestemmingsplan Schiphol-Zuidoost vastgesteld. Voor het Groenenbergterrein werd de agrarische bestemming gehandhaafd, met dien verstande dat voor een gedeelte van ruim 30 ha de bestemming Agrarische gronden met aanduiding I van kracht is geworden en dat het college van Haarlemmermeer bevoegd was die bestemming te wijzigen in de bestemming Bedrijfsdoeleinden I.

Begin 1998 heeft Chipshol het door haar gereed gemaakte inrichtingsplan met de Gemeente besproken die het plan voor verdere beoordeling verwees naar de Toetsingscommissie waarin LVNL, de provincie Noord-Holland, de Gemeente en Schiphol Area Development Company N.V. zitting hadden. De Toetsingscommissie heeft vervolgens bepaald dat Chipshol en LVNL met elkaar in overleg moesten treden.

In de periode 1998 2003 heeft LVNL meermalen geconcludeerd niet akkoord te kunnen gaan met plannen van Chipshol omdat die plannen zijn gelegen in het beïnvloedingsgebied van het glijpad dat deel uitmaakt van het ILS van de Aalsmeerbaan. Het glijpadsignaal zendt ten behoeve van verticale koersgeleiding signalen uit, die vliegtuigen gebruiken voor precisiebenadering en precisielandingen, in het bijzonder onder omstandigheden dat het zicht slecht is. De realisering van de plannen zou inhouden dat de ILS van de Aalsmeerbaan zou moeten worden gedecategoriseerd van CAT III naar CAT I waardoor de Aalsmeerbaan niet meer voor alle landingen inzetbaar zou zijn onder omstandigheden waarbij het zicht minder is dan 1500 meter, aldus LVNL.

In 2002 volgt een wijzigingsplan waardoor 17,7 ha van het Groenenbergterrein de bestemming Bedrijfsdoeleinden I kreeg. In 2003 beslist de Gemeente (alsnog) positief op een door Chipshol ingediende bouwaanvraag.

Juridische procedure

Chipshol vordert bij de civiele rechter een verklaring voor recht dat LVNL onrechtmatig jegens Chipshol heeft gehandeld door onjuiste mededelingen te doen die inhielden dat de bouwinitiatieven van Chipshol voor het Groenenbergterrein desastreuze gevolgen zouden hebben voor de gebruiksmogelijkheden van de Aalsmeerbaan. Tevens vordert Chipshol een schadevergoeding op te maken bij staat wegens vertraging in de uitvoering van haar bouwplannen.

Het meest verstrekkende verweer van LVNL houdt in dat de formele rechtskracht van de (voor Chipsol negatieve) besluiten van de (raad van de) Gemeente en van het Ministerie ten behoeve waarvan LVNL haar adviezen heeft verstrekt, belet de zelfstandige aansprakelijkheid van LVNL te aanvaarden voor het feitelijke handelen waarmee deze adviezen gepaard zijn gegaan. De Hoge Raad oordeelt dat het hof Amsterdam terecht van doorslaggevende betekenis hecht niet alleen aan de omstandigheid dat LVNL geen deel uitmaakte van de betreffende bestuursorganen maar een eigen, ten opzichte van die bestuursorganen zelfstandige en onafhankelijk positie innam als bij uitstek deskundige adviseur op het gebied van de luchtverkeersbeveiliging. De Hoge Raad overweegt vervolgens dat de inlichtingen die LVNL heeft gegeven niet zozeer samenhangen met het beoogde besluit, dat zij een onzelfstandig karakter dragen.

Conclusie

De overweging van de Hoge Raad in de Chipshol-zaak ligt in lijn met de vaste rechtspraak van de Hoge Raad. Indien een bestuursorgaan inlichtingen krijgt ten behoeve van het nemen van een besluit van een partij die een eigen, ten opzichte van het bestuursorgaan zelfstandige en onafhankelijke positie inneemt, worden deze inlichtingen niet gedekt door de formele rechtskracht van de besluiten. De formele rechtskracht dekt alleen inlichtingen van een (rechts)persoon die zozeer samenhangen met het beoogde besluit dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen.

mr. drs. Els Huisman

Door De Voort Advocaten | Mediators