Ruimtelijke kwaliteit is niet meer weg te denken uit het publieke debat. Dankzij de inspanningen van gemeenten en haar adviseurs/adviescommissies om de advisering de afgelopen jaren te moderniseren en professionaliseren. Tot welke verworvenheden dat heeft geleid, schetst János Boros, hoofd kwaliteit & innovatie welstandsadvisering bij het Gelders Genootschap in dit essay. Op de drempel van de Omgevingswet.
Een eigentijdse vorm van welstandsadvisering. Dat was de opdracht van de Rijksbouwmeester eind jaren negentig aan de welstandsgemeenschap. Die nieuwe vorm kwam er, zoals beschreven in het rapport ‘Welstand op een nieuwe leest’. Daarmee was de basis gelegd voor de herziene Woningwet van 2003.
In de Woningwet 2003 werd onder meer geregeld dat de welstandscommissies voortaan openbaar moesten vergaderen, dat commissieleden voor maximaal twee keer drie jaar benoemd konden worden, dat ook niet-deskundigen in de commissies benoemd konden worden en dat de gemeenteraden een welstandsnota moesten vaststellen, waarin werd aangegeven op basis van welke ‘criteria’ ruimtelijke ontwikkelingen moesten worden beoordeeld. Met ‘Welstand op een nieuwe leest’ in de hand hebben gemeenten vanaf 2004 hun welstandsadvisering geprofessionaliseerd en gemoderniseerd. Niet uniform maar in tal van vormen, afhankelijk van de eigen lokale wensen en ambities. Maatwerk dus.
De vernieuwingen in welstandstoezicht hebben eraan bijgedragen dat de bouwplanadvisering in een ruimere context werd bezien. Dat spoorde met de ontwikkeling binnen monumentenzorg, waar men monumenten veel meer in verband bracht met nieuwe architectuur, landschap en stedenbouw, ruimtelijke ordening, archeologie en openbare ruimte.
Op lokaal niveau groeide het besef dat een geïsoleerde aanpak en sectorale advisering onvoldoende recht doen aan de kwaliteit en samenhang in de gebouwde en openbare ruimte. Daarom is er steeds meer afstemming gekomen tussen ruimtelijke ordening, stedenbouw en openbare ruimte, landschap en cultuurhistorie. Veel gemeenten hebben ingezet op een geïntegreerde welstands- en monumentencommissie, een brede commissie ruimtelijke kwaliteit of andere vormen van integrale advisering.
Met de integrale kwaliteitszorg werd ook de betekenis van ‘ruimtelijke kwaliteit’ verbreed. Niet alleen de aantrekkelijkheid speelt een rol, maar ook ruimtelijke diversiteit, economische en maatschappelijke functionaliteit, culturele diversiteit, sociale rechtvaardigheid, duurzaamheid en de menselijke maat. Dit speelt vooral bij grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen. Daarom maakt het beleidsmatig en vroegtijdig adviseren over grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen, over de identiteit van steden, dorpen en landschappen, over herstructureringsopgaven, of over nieuwe omgevingsvisies, bestemmings- of omgevingsplannen en beeldkwaliteitsplannen, steeds vaker deel uit van het takenpakket van een kwaliteitsadviseur of adviesorgaan. Niet geïsoleerd, maar juist vanuit een integrale visie op al die aspecten.
De plicht om een welstandsnota op te stellen, paste bij de wens om per gemeente in beeld te brengen wat de specifieke waarden van gebouwen, stedenbouw, landschap en cultuurhistorie zijn en hoe je daarmee om wilt gaan. Maar het vastleggen van die waarden leidde in veel nota’s ook tot al te gedetailleerde en zogenaamd ‘objectieve’ welstandscriteria. In de ontwerp- en adviespraktijk bood dit vooraf weliswaar een maximale voorspelbaarheid, maar het had ook nadelen. Het bood te weinig ruimte voor afwijkende, creatieve ideeën. Tijdens actualisaties zijn veel nota’s hierop aangepast. Bij de huidige generatie nota’s, kwaliteitsgidsen of kookboeken wordt er minder met criteria gestuurd, maar draait het meer om de kunst van het verleiden en het stimuleren van kwalitatieve oplossingen.
De kwaliteit van de advisering is de afgelopen jaren enorm verbeterd. Er kwam meer aandacht voor zaken als de benodigde deskundigheid, verschillen in adviesrollen, lokale kennis, juridisch valide motivering, communicatieve vaardigheden en een klantvriendelijke en oplossingsgerichte attitude. Het beoordelen van de publieke waarde van beleid en initiatieven is een specifieke tak van sport waarin vakmanschap, het kunnen schakelen op diverse ruimtelijke schaalniveaus en proportionaliteit in relatie tot gemeentelijke ambities belangrijke componenten zijn. Bij elk gesprek en advies is dit weer een uitdaging.
Het (voor)overleg over beleid en initiatieven heeft zich in de praktijk ontwikkeld tot een conditio sine qua non. Initiatiefnemers, ontwerpers en beleidsmakers verkennen graag vroegtijdig de (on)mogelijkheden van hun voornemens alsook de ruimtelijke kwaliteitsvraag. Rechtszekerheid is gediend met een continue en transparant proces, waarbij afspraken en vorderingen worden vastgelegd en helder gecommuniceerd. Gezien de korte termijnen hebben gemeenten het proces van vergunningverlening efficiënt moeten inrichten. Adviescommissies sluiten daarop aan door te werken met gemachtigden: commissieleden die zelfstandig namens de commissie kunnen adviseren. Adviescommissies werken ook nauw samen met ambtenaren die buiten verantwoordelijkheid van de commissie een welstandstoets uitvoeren. Sommige gemeenten hebben mede om redenen van efficiëntie, gekozen voor advisering door een stads- of dorpsbouwmeester.
Onafhankelijkheid is een belangrijke pijler van de kwaliteitsadvisering. Het is tweeledig. Enerzijds onafhankelijk ten opzichte van het gemeentebestuur (dat voert terug op het principe van Thorbecke, dat de overheid zich geen oordeel vormt over kunst en wetenschap) en anderzijds het voorkomen van belangenverstrengeling (commissieleden mogen geen belang hebben bij een plan dat ter advisering voorligt). Veel gemeenten hechten nog steeds aan onafhankelijke advisering. Bij andere prevaleert de efficiëntie van het vergunningsproces en nemen ambtenaren (deels) de taak van de onafhankelijke adviseurs over.
Het uitgangspunt van ‘Welstand op een nieuwe leest’ is samen te vatten onder de slogan ‘architectuurbeleid is cultuurbeleid’. In de gemeentelijke vergunningpraktijk hebben criteria en juridische formuleringen echter vaak de overhand, terwijl die bij een cultureel proces ‘slechts’ als ondersteuning of vangnet dienen om tot de gewenste kwaliteit te komen. Er zijn maar weinig gemeenten die een ruimtelijke ingreep benaderen als een culturele daad en een initiatief zien als een potentiële investering in de publieke kwaliteit. Wellicht dat deze stip aan de horizon bij de implementatie van de Omgevingswet dichterbij komt.
De concretisering van de Verklaring Davos inzake ‘Baukultur’, die de Europese ministers begin 2018 ondertekend hebben, kan hierbij van grote betekenis zijn. Er zijn legio definities voor het begrip ‘cultuur’, maar de meest handzame - zeker op het vlak van de ruimtelijke kwaliteit - is dat zaken die samenhangen in samenhang met elkaar bekeken moeten worden. De gehele bestuurlijke organisatie ontwikkelt zich in de richting van meer samenwerken met burgers, de grote uitdaging van de Omgevingswet is dan ook om samen met die burgers (cocreatief) de ruimtelijke kwaliteit gestalte te geven. Dit is de belofte van ‘Baukultur’ en de richting waarvoor enkele gemeenten al gekozen hebben, maar waaraan andere nog gestalte moeten geven.
De vaststelling van welstandsnota’s in gemeenteraden, het openbaar vergaderen van kwaliteitscommissies, het publiceren en bespreken van jaarverslagen, het benoemen van burgerleden in kwaliteitscommissies, hebben ertoe bijgedragen dat het onderwerp ruimtelijke kwaliteit meer op de politieke agenda is komen te staan.
Ruimtelijke kwaliteit is niet meer weg te denken in het lokale beleid en discours, ook al moet zij het soms afleggen tegen andere belangen. Kwaliteitscommissies of -teams, regionale welstands- en monumentenorganisaties en ambtelijke adviseurs beoordelen niet alleen, maar denken mee in oplossingen en geven voorlichting en uitleg over te koesteren kwaliteiten en identiteiten. Het is mede dankzij hun kennis en enthousiasme dat de beoogde vermaatschappelijking van de publieke kwaliteit met grote stappen dichterbij is gekomen. Deze verworvenheden lijken vandaag de dag zo vanzelfsprekend, maar zijn vaak het resultaat van jarenlange stapsgewijze inspanningen van velen.
Het besef is gegroeid dat een geïsoleerde aanpak van advisering in tijd, scope en vorm onvoldoende recht doet aan de kwaliteit van en samenhang in de fysieke leefomgeving. In het licht van de Omgevingswet zijn de verworvenheden actueler dan ooit.
Door Janós Boros
